El futuro de las acciones de representación en materia medioambiental

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1. El pasado mes de abril, la Comisión Europea presentó una Propuesta de Directiva relativa a las acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores [COM(2018) 184 final], que derogará, de aprobarse, la anterior Directiva 2009/22/CE, de 23 de abril de 2009, de acciones de cesación. El objeto de la misma, tal y como reza el texto, es mejorar la eficacia del procedimiento de cesación y contribuir a la eliminación de las consecuencias de las infracciones del Derecho de la Unión que afectan a los intereses colectivos de los consumidores, estableciendo un mecanismo para obtener la reparación de los perjuicios sufridos por los consumidores. Así pues, la Propuesta buscaría generalizar las acciones colectivas de indemnización en todo el territorio de la Unión.

Con tal finalidad, se presentan varias novedades, siendo una de las principales, la incorporación de la materia medioambiental en su ámbito de aplicación. En particular, conforme dispone el texto “la propuesta integra exigencias de protección medioambiental”. Ahora bien, cuál será el alcance real de dicha regulación y si, efectivamente, supondrá la consagración de las acciones colectivas en este ámbito, es una cuestión que a priori parece de difícil respuesta.

2. Cabe recordar que la Recomendación de la Comisión Europea 2013/396/UE, de 11 de junio, definió el objeto de las acciones colectivas del siguiente modo: “facilitar el acceso a la justicia, poner fin a las prácticas ilegales y permitir a las partes perjudicadas obtener una indemnización en caso de daños masivos causados por infracciones de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión”. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos prioritarios de la Unión es la protección del medio ambiente –conforme lo definen los artículos 3 del Tratado de la Unión Europea, 11 y 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y 37 de la Carta de Derechos Fundamentales– podía asumirse que la materia medioambiental debía quedar incluida en el concepto de “Derecho de la Unión” a que se refiere la Recomendación y, por lo tanto, en la regulación de las acciones colectivas.

Sin embargo, en España, dichas acciones –previstas en los artículos 11 y 11 bis de la Ley de Enjuiciamiento Civil– se han centrado en el ámbito de la protección de los consumidores y en el de la igualdad de trato de hombres y mujeres, pero una materia tan relevante como la ambiental ha quedado olvidada. Una de las razones por las que podría justificarse esta exclusión, puede ser la regulación específica existente en el ámbito del medio ambiente: por un lado, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y, por otro, la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Ambiental.

Ambas normas regulan una suerte de acción popular que corresponde exclusivamente a las organizaciones ecologistas que cumplan los siguientes requisitos: a) que su fin estatutario sea la protección del medio ambiente; b) que se hubieran constituido al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades previstas en sus estatutos; y c) que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación u omisión administrativa.

Si bien esta acción podría parecer sustitutiva de las acciones colectivas, existe un obstáculo insalvable y es su restringido ámbito de aplicación. Así, en el caso de la Ley de acceso a la justicia ambiental, queda circunscrito a la impugnación de los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas medioambientales, en definitiva, al ámbito administrativo y contencioso-administrativo. En el mismo sentido, las acciones de dicha naturaleza previstas en la Ley de Responsabilidad Ambiental, tienen por objeto la solicitud de iniciación de la declaración de responsabilidad, dirigida a las Administraciones Públicas.

3. Por lo tanto, a pesar de la existencia de normas específicas en materia medioambiental, carecemos de una verdadera acción colectiva en dicho ámbito, que permita a las organizaciones ecologistas emprender acciones para la tutela del interés difuso medio ambiente, pero también de los intereses de todas aquellas personas que pudiesen haber resultado perjudicadas por la actuación nociva. La creación de dicha acción implicaría, en suma, otorgarles las mismas facultades que a las organizaciones de consumidores y usuarios cuando actúan en defensa de intereses colectivos y difusos, a tenor del artículo 11 LEC.

Como ya hemos adelantado, la propuesta presentada por la Comisión Europea, incorpora la mención al medio ambiente, pero ¿cómo afectará realmente a la situación actual? Lo cierto es que, a pesar de incorporarse la materia ambiental, el propio tenor literal de la propuesta parece restringir el ámbito de aplicación al de los conflictos con consumidores, es decir, a los daños ambientales que sean consecuencia de acciones que perjudiquen a los consumidores. Así pues, conforme el texto señala, en un escándalo como el de Volkswagen, los consumidores podrían obtener medidas correctoras colectivamente por la publicidad engañosa recibida. Es decir, solamente cuando los intereses de los consumidores hayan sido perjudicados y el daño ambiental sea consecuencia de las actuaciones ilícitas, es cuando podrá ejercitarse la acción de representación al amparo del texto propuesto. Por lo tanto, la tutela ambiental a través de acciones de representación está necesariamente vinculada a los intereses de los consumidores.

Lo anterior implica que, ante una catástrofe ambiental de la naturaleza del accidente del buque Prestige, donde no hubo intereses de los consumidores directamente afectados, no parece que las organizaciones en defensa del medio ambiente, puedan gozar, al amparo del texto propuesto, de legitimación para el ejercicio de una acción colectiva civil en representación de todos los afectados ni, tan siquiera, en defensa del medio ambiente como interés difuso. Ello no obsta, por supuesto, para que los Estados aumenten la protección, vayan más allá de los requerimientos comunitarios y amplíen el ámbito de aplicación a conflictos pura y exclusivamente ambientales, pero, con base en la Propuesta, entendemos que los mismos no estarían amparados.

En cualquier caso, lo cierto es que, hasta el momento, no disponemos de ninguna herramienta, ni los particulares, ni las organizaciones ecologistas, para el resarcimiento del perjuicio sufrido en los intereses colectivos y difusos como consecuencia de un daño ambiental, más allá de las que en el orden contencioso-administrativo se prevén en la Ley de Responsabilidad Ambiental y la Ley de información, participación ciudadana y acceso a la justicia en materia ambiental.

4. En definitiva, el establecimiento de acciones colectivas civiles en materia ambiental continúa siendo una asignatura pendiente, tanto en el ámbito comunitario como en el ordenamiento jurídico interno, sin que la Propuesta de Directiva de 11 de abril de 2018 vaya a cubrir dicha carencia. Siendo esta la situación, sólo queda confiar en que, en un futuro, se dé una respuesta a esta laguna desde los órganos legislativos y se regulen verdaderas acciones para la reclamación colectiva del perjuicio sufrido por un daño medioambiental, sin su necesaria vinculación al concepto de consumidor.

Dra. Elena de Luis García, Universidad Internacional de Valencia

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