STS (Sala 3ª) de 21 de diciembre de 2017, rec. nº 2089/2015
Accede al documento
“Para llegar a esta conclusión se basó en lo dispuesto en el artículo 115.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según el cual ‘el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el art. 43.1, segundo párrafo’. Disponiendo este precepto en la versión vigente en el momento de la petición:
‘Artículo 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
(…) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.’
Las consideraciones en cuya virtud la Sala de instancia estima el recurso contencioso administrativo se expresan en el quinto de los fundamentos jurídicos y son del siguiente tenor literal:
‘Es lo que se conoce en Derecho Administrativo general como ‘el doble silencio administrativo’, en el que se produce un efecto estimatorio final respecto de la petición ejercitada por el ciudadano, y que opera de la siguiente forma: se realiza una petición por un ciudadano a la Administración, y esta petición no obtiene respuesta en plazo, por lo que se entiende denegada esta solicitud de forma presunta por silencio administrativo (primer silencio negativo); si posteriormente se interpone recurso de alzada frente a esa desestimación presunta de la solicitud inicial, y ese recurso de alzada no es resuelto en el plazo de tres meses, previsto en el artículo 115.2 de la Ley 30/1992, el recurso deberá entenderse estimado conforme al citado artículo 43.1 párrafo segundo de la Ley 30/1992, existiendo un acto administrativo positivo (lo que se llama ‘doble silencio’, que se debe considerar positivo).
De esta forma, con carácter general, encontrándonos ante un supuesto de acto administrativo producido por silencio positivo, tal acto ha de entenderse ordinariamente como válido y producir los efectos que le son propios, siendo solo atacable únicamente por las vías de revisión de oficio o impugnación previa declaración de lesividad previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992. (…) Dicha regla general conoce, sin embargo, una excepción, que es lo que se denomina el doble silencio, esto es, que la alzada se interponga frente a un anterior acto presunto desestimatorio de la pretensión deducida, ya que en este caso este segundo silencio debe entenderse que es positivo y supone por ello la estimación de la solicitud.’” (F.D. 1º)
“El llamado ‘doble silencio administrativo’ se configura en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre LRJPAC, como una reacción frente a los supuestos en los que la Administración incumple, de forma consecutiva, su obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, al no resolver expresamente la solicitud del interesado, en el plazo legalmente establecido, ni tampoco su posterior recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta de la misma. Para tales casos la Ley ha establecido que el sentido del silencio, en vía de recurso, sea estimatorio, para favorecer, con ello, al interesado que, por dos veces, se ha visto privado de su derecho a obtener una respuesta expresa y motivada por parte de la Administración.
Con la reforma operada por la Ley 4/1999, establece el artículo 43.3.b) de la Ley 30/1992 que, en los casos de desestimación por silencio, la obligación de la Administración de dictar la resolución expresa lo será sin vinculación alguna al sentido del precedente.
Pues bien, en este supuesto no cabe calificar de ‘irrelevante’ la resolución expresa dictada tardíamente, pero antes de que transcurriera el plazo de resolución del recurso de alzada, y en la que la Capitanía Marítima de Motril expone las razones y motivos de la desestimación de la solicitud, resolución que -una vez notificada al interesado- desvirtúa la base en la que se sustenta el silencio, al haber cesado ya el presupuesto de la falta de respuesta en la que se basa el silencio y las consecuencias derivadas del mismo. No cabe desconocer la resolución administrativa expresa aun tardía, pues lo contrario implicaría que, una vez que se ha interpuesto el recurso de alzada contra una desestimación presunta, la Administración ya no podría dictar resolución expresa, cuando lo cierto es que, de acuerdo con lo establecido por los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, la Administración sigue estando obligada a dictar resolución expresa, aun después de que se haya producido el silencio negativo. Por tanto, si de acuerdo con la Ley, la Administración, en los casos de silencio negativo, sigue estando obligada a dictar resolución expresa, no cabe sostener que, una vez que cumpla con su obligación, su resolución puede ser ignorada, hasta el punto de que ni tan siquiera resulte necesaria su impugnación, y todo ello, solo por el hecho de que el interesado haya interpuesto ya su recurso de alzada contra la desestimación por silencio de su solicitud inicial.
A diferencia de lo que ocurre con el silencio positivo, en los casos de silencio negativo el legislador no ha vinculado la resolución expresa tardía ni al sentido del silencio ya producido, ni tampoco a un límite temporal, todo lo cual significa que la Administración puede dictar la resolución expresa siempre que no haya transcurrido el plazo para resolver el recurso de alzada, pues, una vez transcurrido este plazo, solo podría dictar una resolución expresa si fuera confirmatoria del silencio positivo producido por el transcurso del plazo del recurso de alzada sin resolver, pues, en ese caso, sí que se habría producido una estimación presunta que, de acuerdo con la Ley, tiene la consideración de acto administrativo a todos los efectos (artículo 43.2 de la Ley 30/1992).
Si la Administración, antes de que transcurra el plazo para que se produzca el segundo silencio administrativo (silencio en vía de recurso), dicta y notifica la resolución expresa, en tal caso hay que entender que desaparece la premisa sobre la que se basa la ficción legal del silencio administrativo, pues ya no habrá silencio, sino, todo lo contrario, un acto administrativo expreso al que, por lo tanto, le resultará aplicable el régimen general ordinario de impugnación, sin que pueda entenderse que por el hecho de haberse producido un silencio negativo quede excluida la carga de la impugnación autónoma del acto administrativo que la Administración ha dictado, con posterioridad, y en cumplimiento de la ley, siendo esta la tesis sostenida por la parte y acogida por la sentencia de instancia, que no cabe corregir, puesto que subsiste, en todo caso, la obligación del interesado de reaccionar frente a tal acto administrativo, con arreglo a las reglas ordinarias, sin que se contemple excepción alguna.
Y aun cuando es cierto que una vez interpuesto el recurso de alzada, el órgano competente tenía la obligación legal de resolverlo de forma expresa y en plazo, el hecho de que el órgano administrativo ante el cual se dedujo la solicitud inicial diese una respuesta expresa motivando las razones esenciales de la desestimación, desconocidas hasta el momento, y que lo hiciese antes de que hubiese transcurrido el plazo para resolver el recurso de alzada, determina que incumba al recurrente la carga de su impugnación, puesto que se trata de un acto administrativo que produce todos sus efectos, dado que, como ya se ha dicho, se dictó antes de que transcurriera el plazo necesario para que se hubiera producido el segundo silencio.” (F.D.5º) [B.A.S.]
Accede al documento
“Para llegar a esta conclusión se basó en lo dispuesto en el artículo 115.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según el cual ‘el plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el art. 43.1, segundo párrafo’. Disponiendo este precepto en la versión vigente en el momento de la petición:
‘Artículo 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
(…) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.’
Las consideraciones en cuya virtud la Sala de instancia estima el recurso contencioso administrativo se expresan en el quinto de los fundamentos jurídicos y son del siguiente tenor literal:
‘Es lo que se conoce en Derecho Administrativo general como ‘el doble silencio administrativo’, en el que se produce un efecto estimatorio final respecto de la petición ejercitada por el ciudadano, y que opera de la siguiente forma: se realiza una petición por un ciudadano a la Administración, y esta petición no obtiene respuesta en plazo, por lo que se entiende denegada esta solicitud de forma presunta por silencio administrativo (primer silencio negativo); si posteriormente se interpone recurso de alzada frente a esa desestimación presunta de la solicitud inicial, y ese recurso de alzada no es resuelto en el plazo de tres meses, previsto en el artículo 115.2 de la Ley 30/1992, el recurso deberá entenderse estimado conforme al citado artículo 43.1 párrafo segundo de la Ley 30/1992, existiendo un acto administrativo positivo (lo que se llama ‘doble silencio’, que se debe considerar positivo).
De esta forma, con carácter general, encontrándonos ante un supuesto de acto administrativo producido por silencio positivo, tal acto ha de entenderse ordinariamente como válido y producir los efectos que le son propios, siendo solo atacable únicamente por las vías de revisión de oficio o impugnación previa declaración de lesividad previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992. (…) Dicha regla general conoce, sin embargo, una excepción, que es lo que se denomina el doble silencio, esto es, que la alzada se interponga frente a un anterior acto presunto desestimatorio de la pretensión deducida, ya que en este caso este segundo silencio debe entenderse que es positivo y supone por ello la estimación de la solicitud.’” (F.D. 1º)
“El llamado ‘doble silencio administrativo’ se configura en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre LRJPAC, como una reacción frente a los supuestos en los que la Administración incumple, de forma consecutiva, su obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, al no resolver expresamente la solicitud del interesado, en el plazo legalmente establecido, ni tampoco su posterior recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta de la misma. Para tales casos la Ley ha establecido que el sentido del silencio, en vía de recurso, sea estimatorio, para favorecer, con ello, al interesado que, por dos veces, se ha visto privado de su derecho a obtener una respuesta expresa y motivada por parte de la Administración.
Con la reforma operada por la Ley 4/1999, establece el artículo 43.3.b) de la Ley 30/1992 que, en los casos de desestimación por silencio, la obligación de la Administración de dictar la resolución expresa lo será sin vinculación alguna al sentido del precedente.
Pues bien, en este supuesto no cabe calificar de ‘irrelevante’ la resolución expresa dictada tardíamente, pero antes de que transcurriera el plazo de resolución del recurso de alzada, y en la que la Capitanía Marítima de Motril expone las razones y motivos de la desestimación de la solicitud, resolución que -una vez notificada al interesado- desvirtúa la base en la que se sustenta el silencio, al haber cesado ya el presupuesto de la falta de respuesta en la que se basa el silencio y las consecuencias derivadas del mismo. No cabe desconocer la resolución administrativa expresa aun tardía, pues lo contrario implicaría que, una vez que se ha interpuesto el recurso de alzada contra una desestimación presunta, la Administración ya no podría dictar resolución expresa, cuando lo cierto es que, de acuerdo con lo establecido por los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, la Administración sigue estando obligada a dictar resolución expresa, aun después de que se haya producido el silencio negativo. Por tanto, si de acuerdo con la Ley, la Administración, en los casos de silencio negativo, sigue estando obligada a dictar resolución expresa, no cabe sostener que, una vez que cumpla con su obligación, su resolución puede ser ignorada, hasta el punto de que ni tan siquiera resulte necesaria su impugnación, y todo ello, solo por el hecho de que el interesado haya interpuesto ya su recurso de alzada contra la desestimación por silencio de su solicitud inicial.
A diferencia de lo que ocurre con el silencio positivo, en los casos de silencio negativo el legislador no ha vinculado la resolución expresa tardía ni al sentido del silencio ya producido, ni tampoco a un límite temporal, todo lo cual significa que la Administración puede dictar la resolución expresa siempre que no haya transcurrido el plazo para resolver el recurso de alzada, pues, una vez transcurrido este plazo, solo podría dictar una resolución expresa si fuera confirmatoria del silencio positivo producido por el transcurso del plazo del recurso de alzada sin resolver, pues, en ese caso, sí que se habría producido una estimación presunta que, de acuerdo con la Ley, tiene la consideración de acto administrativo a todos los efectos (artículo 43.2 de la Ley 30/1992).
Si la Administración, antes de que transcurra el plazo para que se produzca el segundo silencio administrativo (silencio en vía de recurso), dicta y notifica la resolución expresa, en tal caso hay que entender que desaparece la premisa sobre la que se basa la ficción legal del silencio administrativo, pues ya no habrá silencio, sino, todo lo contrario, un acto administrativo expreso al que, por lo tanto, le resultará aplicable el régimen general ordinario de impugnación, sin que pueda entenderse que por el hecho de haberse producido un silencio negativo quede excluida la carga de la impugnación autónoma del acto administrativo que la Administración ha dictado, con posterioridad, y en cumplimiento de la ley, siendo esta la tesis sostenida por la parte y acogida por la sentencia de instancia, que no cabe corregir, puesto que subsiste, en todo caso, la obligación del interesado de reaccionar frente a tal acto administrativo, con arreglo a las reglas ordinarias, sin que se contemple excepción alguna.
Y aun cuando es cierto que una vez interpuesto el recurso de alzada, el órgano competente tenía la obligación legal de resolverlo de forma expresa y en plazo, el hecho de que el órgano administrativo ante el cual se dedujo la solicitud inicial diese una respuesta expresa motivando las razones esenciales de la desestimación, desconocidas hasta el momento, y que lo hiciese antes de que hubiese transcurrido el plazo para resolver el recurso de alzada, determina que incumba al recurrente la carga de su impugnación, puesto que se trata de un acto administrativo que produce todos sus efectos, dado que, como ya se ha dicho, se dictó antes de que transcurriera el plazo necesario para que se hubiera producido el segundo silencio.” (F.D.5º) [B.A.S.]
