La Audiencia Nacional planteó una cuestión prejudicial ante el TJUE tras pausar el procedimiento seguido contra varios miembros del CDR, con el fin de determinar si la aplicación de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña es compatible con el Derecho de la Unión.
El origen de la cuestión prejudicial se sitúa en la investigación de delitos asociados al terrorismo imputados a doce miembros del CDR, concretamente por pertenencia a una organización terrorista, fabricación y tenencia de explosivos y tentativa de estragos.
Durante el transcurso del caso, el Parlamento aprobó la LOA, que concede amnistía hacia las responsabilidades derivadas de los eventos originados durante el “procés catalán”.
Tanto la defensa como la Fiscalía solicitaron la aplicación de dicha ley, sin embargo, la Sección Tercera de la Sala Penal dudó sobre su compatibilidad con la Directiva 2017/541, relativa a la lucha contra el terrorismo en la UE, y con determinados principios generales del Derecho de la Unión. Para resolver esta cuestión, en septiembre del año pasado, la Audiencia Nacional presentó nueve cuestiones prejudiciales ante el TJUE.
El pasado 13 de noviembre, el Abogado General presentó sus conclusiones. Para facilitar su análisis, dividió las nueve cuestiones prejudiciales en dos grupos. En el primer grupo ubica las que tienen como núcleo determinar si la LOA es compatible con la Directiva 2017/541, y en el segundo grupo reúne las cuestiones que pretenden determinar si la LOA se encuentra en conformidad con los principios de seguridad jurídica, igualdad ante la ley y la primacía del Derecho de la UE.
El Abogado General analiza de manera conjunta las preguntas 1, 2, 3, 5 y 6. Como primer parámetro, examina la naturaleza jurídica de la amnistía en el Derecho de la Unión.
Cuestiona si es una competencia exclusiva de los Estados miembros o si, por el contrario, es una materia armonizada dentro del ordenamiento europeo. Por otra parte, considera de igual importancia examinar cómo los instrumentos de cooperación entre Estados miembros entienden esta medida.
Señala que la amnistía es una materia no armonizada y que, por tanto, pertenece a la competencia exclusiva de los Estados miembros. Cita la sentencia AB and Others (Revocation of an amnesty), donde el Tribunal declaró que el Derecho de la Unión no regula la adopción, revocación o revisión interna de conformidad con la Constitución nacional de una ley de amnistía. Es una materia que involucra exclusivamente al ordenamiento jurídico nacional y queda fuera del ámbito de aplicación del marco jurídico europeo, excepto en circunstancias en las que su aplicación pueda tener impacto en las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión.
En cuanto al Marco de cooperación judicial, subraya que el Derecho de la Unión reconoce expresamente la amnistía en diferentes instrumentos empleados para este fin. Las diferentes normas europeas se limitan a reconocer esta figura jurídica en cuestiones transnacionales sin armonizar su contenido ni sus condiciones. Un ejemplo de ellas es la Directiva 2011/99, que permite a los Estados denegar el reconocimiento y ejecución de determinadas órdenes si los hechos están cubiertos por una ley de amnistía en su ordenamiento. Así, el Abogado General confirma que esta medida es aceptada como una competencia nacional y es únicamente contemplada a efectos de cooperación y coordinación entre los diferentes Estados miembros.
Con relación al segundo parámetro, el Abogado General encuentra necesario el análisis de la redacción de la norma europea para observar su posición ante la posibilidad de conceder una amnistía, y observar con cuidado cuáles son las conclusiones derivadas del texto.
Explica que la Directiva 2017/541 fue adoptada con el objetivo de fortalecer la aproximación entre los ordenamientos nacionales frente al terrorismo. Dada la naturaleza transfronteriza de la problemática, este texto remarca la necesidad de mayor cooperación para garantizar una reacción más eficaz y coordinada. A pesar de que se destaca esta necesidad, no se pronuncia sobre la amnistía, ni hace ninguna declaración sobre la posibilidad de los Estados de regular esta institución. Considera, no obstante, que este silencio no otorga libertad ilimitada, cuando una ley de amnistía o cualquier herramienta legal afecta áreas cubiertas por el Derecho de la Unión, deberá respetar las mismas directrices que respeta la Directiva para la implementación de sus disposiciones, es decir, respetando los valores del artículo 2 del TUE, la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, el CEDH y el Derecho Internacional Humanitario.
Derivado de esto, concluye que, aunque la amnistía no se encuentra regulada, ni es un instrumento armonizado por el Derecho de la Unión, los Estados miembros no actúan en un vacío legal, al contrario, se encuentran sujetos a los límites externos derivados del Derecho de la Unión y el Derecho Internacional. Por ello, cuando una legislación nacional afecta a conductas consagradas dentro del ámbito de esta normativa, se tendrá que evaluar su compatibilidad al tenor de todas las directrices previamente mencionadas.
El tercer parámetro de interés se ocupa de definir la dimensión de la obligación que tienen los Estados de prevenir situaciones de impunidad. Para entender esta dimensión, es de suma importancia analizar el marco legal dentro del cual la Directiva 2017/541 fue adoptada. En conjunto, los artículos 83 y 82 del TFUE regulan la cooperación en materia penal dentro de la Unión, el artículo 83 permite establecer normas mínimas sobre delitos graves con dimensión transfronteriza, como lo es el terrorismo. Esto funciona con el objetivo de armonizar, no el derecho penal de los Estados miembros, sino, el estándar mínimo que todos deberán respetar. Permitiendo mantener cierto margen de discreción al momento de penalizar conductas no contempladas en la Directiva o al establecer penas más severas. El contenido del texto europeo debe entenderse como un marco básico que todos están obligados a respetar al momento de modificar o eliminar la responsabilidad penal derivada de actos incluidos en su ámbito. En este contexto, la obligación de prevenir situaciones de impunidad implica garantizar que una amnistía no encubra violaciones graves de Derechos Humanos, en especial las previstas en los artículos 2 y 3 del CEDH.
El cuarto parámetro examina cómo la jurisprudencia del TEDH y el Derecho Internacional definen los límites externos que una medida de amnistía debe respetar. El Abogado General explica que históricamente las amnistías eran una medida discrecional otorgada por los Estados incluso para violaciones graves. Gracias a la evolución del Derecho Internacional, se ha alcanzado un consenso de no tolerancia ante la impunidad de crímenes contra la humanidad, crímenes de guerra, genocidio o tortura en nombre de cualquier finalidad o motivo político.
La jurisprudencia del TEDH refuerza este límite, afirmando que una medida de amnistía no puede neutralizar la obligación de los Estados de investigar y sancionar violaciones a los artículos 2 y 3 del CEDH, ya que debilitarían la esencia de las obligaciones procesales previstas en esos mismos. El TEDH no descarta que una medida de este tipo pueda ser compatible con el CEDH, siempre que forme parte de un marco legítimo de justicia transicional, orientado a la reconciliación o resolución de un conflicto político en concreto, respetando las restricciones impuestas por el Derecho Internacional. A la luz de ello, entiende que la LOA cumple con el estándar internacional exigido y, por tanto, no vulnera las obligaciones de los Estados miembros en materia de prevención de la impunidad.
Tras haber analizado los parámetros anteriores, el Abogado General introduce la cuestión central de la primera parte de su análisis, evaluar si la eficacia de la Directiva 2017/541 se ve afectada por la adopción e implementación de la Ley de Amnistía.
Afirma que el criterio decisivo para evaluar la compatibilidad de LOA con la Directiva 2017/541 radica en el cumplimiento de los requisitos mínimos del Derecho Internacional y del Derecho Humanitario, así como de las normas establecidas por la jurisprudencia del TEDH. Igualmente, el análisis realizado muestra que esas normas exigen que una medida de esta naturaleza se adopte en un contexto de genuina reconciliación política y social. De acuerdo con el Abogado General es el caso de la LOA, así como sugiere su propósito y título oficial.
Además, considera oportuno mencionar, brevemente la autoamnistía, ya que afecta a los límites que cualquier medida que extinga la responsabilidad penal debe respetar dentro del Estado de Derecho. Considera que no hay motivos para describir a la LOA como una medida de esa naturaleza. Ya que, en primer lugar, es el resultado de un proceso parlamentario adecuado y no de un acto unilateral impuesto por un poder autoritario. En segundo lugar, queda bajo el control judicial, es deber de los tribunales examinar en cada caso su correcta implementación y analizar si los actos en cuestión quedan excluidos de su ámbito de aplicación. En tercer lugar, el propio objetivo de la ley orgánica descarta cualquier similitud a una autoamnistía, ya que no se aplica indiscriminadamente a todas las autoridades estatales o personas en el poder sino a un conjunto específico de actos limitados por el tiempo y vinculados a un período de tensión política, sin tener en cuenta la condición pública o privada de las personas afectadas. Además, añade que, a partir de los expedientes del caso, es evidente que los beneficiarios de esta medida no son representantes ni miembros de la autoridad legislativa que la aprobó, por lo que no existe una relación directa entre el ejercicio del poder político y el beneficio obtenido de ella. Por tanto, no se puede argumentar que la LOA sea una medida de “auto perdón”.
Asimismo, el Abogado General interpreta que no es adecuado afirmar que la LOA es contraria a los objetivos de la Directiva 2017/541, pues satisface debidamente el requisito dispuesto por la jurisprudencia del TEDH, la exclusión de amnistía respecto de violaciones graves de derechos humanos, en particular los protegidos por los artículos 2 y 3 del CEDH.
La ley orgánica en cuestión cumple con esto mediante su artículo 2, por lo que, en principio, no puede considerarse incompatible con la normativa europea.
Finaliza por proponer al Tribunal que responda que no existe la contradicción entre las dos normativas. Siempre que se cumplan los elementos subjetivos, objetivos y temporales previstos en dicha ley, los actos considerados delitos terroristas incluidos en la Directiva podrán ser cubiertos por esta ley, salvo que hayan provocado intencionadamente graves violaciones de derechos humanos.
A continuación, el Abogado General procede a abordar las restantes cuestiones planteadas al TJUE. Su intención es evaluar la conformidad de la LOA con ciertos principios generales, tales como la seguridad jurídica, la igualdad ante la ley y la primacía del Derecho de la UE.
Decide comenzar con la cuarta cuestión. Antes de proceder a su análisis explica que la pregunta está compuesta por dos partes. La primera parte cuestiona si el principio de seguridad jurídica se opone a una ley como la LOA, que condiciona la amnistía a que los hechos no hayan causado intencionalmente graves vulneraciones de derechos humanos, sin precisar exactamente qué actos constituyen estas violaciones ni el nivel de gravedad que debe superarse para hacer inefectiva esta medida.
La segunda parte, por otro lado, cuestiona si los principios de seguridad jurídica y confianza legítima son incompatibles con el artículo 1 de la LOA, ya que sus criterios de aplicación son imprecisos o inciertos.
En respuesta a la primera parte el Abogado General concluye que la LOA no vulnera el principio de seguridad jurídica, entiende que la cláusula de exclusión prevista en el artículo 2 de la legislación nacional contiene una definición suficientemente clara del concepto de “graves vulneraciones de derechos humanos”. Esa disposición hace referencia explícita a los artículos: 2 el derecho a la vida y 3 la prohibición de la tortura y los tratos inhumanos o degradantes de la CEDH, que establecen, a través de la jurisprudencia e interpretación un umbral de gravedad muy preciso. Ante la ausencia de incertidumbre real, el Abogado General concluye que no existe violación alguna del principio de seguridad jurídica.
Respecto de la segunda parte, entiende que los principios de seguridad jurídica y confianza legítima se encuentran en conformidad con los artículos 1 y 2 de la LOA. La Audiencia Nacional invoca el principio de seguridad jurídica, alegando que considera que el ámbito de aplicación del artículo 1 de la LOA es incierto. Cabe recordar, como ya se ha señalado, que el criterio pertinente ante el Derecho de la Unión es el cumplimiento de los límites establecidos por el Derecho Internacional Humanitario y las obligaciones derivadas de los artículos 2 y 3 del CEDH. En su opinión, el alcance del artículo 1 de la LOA no es el elemento decisivo, sino la capacidad de abarcar actos que constituyan violaciones graves de los derechos humanos. Este enfoque es más congruente ya que una evaluación por parte del TJUE del alcance temporal y material equivaldría a pronunciarse sobre el fondo de dicha ley, cuestión que corresponde exclusivamente a los Estados miembros.
Aunque la Audiencia Nacional considere que la amplitud de la amnistía podría afectar la eficacia de la Directiva 2017/541, el Abogado General recuerda que las amnistías son medidas susceptibles de adaptación a diversas situaciones políticas y judiciales. No corresponde al Tribunal evaluar si el alcance material o temporal es políticamente apropiado. Su revisión debe limitarse a verificar el cumplimiento de los límites externos impuestos por el Derecho de la Unión y así como los instrumentos internacionales a los que están vinculados los Estados miembros, garantizando que las conductas que constituyen violaciones graves de los derechos fundamentales no estén cubiertas por esta medida.
La LOA no es una ley que neutralice la aplicación de determinadas disposiciones de la Directiva 2017/541, sino una medida de amnistía basada en consideraciones políticas muy específicas. Dado que dicha Directiva no prohíbe el recurso a las amnistías, debe considerarse admisible siempre que cumpla las condiciones ya mencionadas.
La octava cuestión pregunta si los artículos 20 y 21 de la CDFUE son incompatibles con la LOA, por eximir de responsabilidad penal a quienes están acusados de conductas incorporadas en la Directiva 2017/541, en atención a la finalidad ideológica de tales actos delictivos.
El Abogado General propone al Tribunal declarar que la LOA se encuentra en conformidad con los artículos 20 y 21 de la Carta. Explica que el artículo 1 de la LOA delimita de manera específica los actos a los que será aplicable la amnistía, de modo que la medida no podrá emplearse para actos distintos, aun cuando hayan ocurrido en la misma zona geográfica y durante el mismo período temporal.
Advierte que la Audiencia Nacional parece querer equiparar la adopción de la LOA con una norma general destinada a exonerar la responsabilidad penal de determinados delitos por el simple motivo ideológico bajo la cual se cometieron. En ese caso podría argumentarse la existencia de una diferencia de trato entre las personas acusadas de delitos motivados por una ideología determinada y las que hubieren cometido delitos similares en otro contexto ideológico no contemplado por la ley. Sin embargo, no se trata de este supuesto, ya que solo extingue la responsabilidad penal en virtud de un contexto político excepcional.
El objetivo de reconciliación política y social justifica el diferente trato de ciertos actos, ya que se fundamenta en criterios objetivos y racionales. La LOA no se basa en la motivación ideológica de los delitos, sino en un contexto político y temporal directamente relacionado con su finalidad. Así desde su punto de vista, considera que la LOA cumple con todos los requisitos necesarios para ser considerada legítima.
La séptima cuestión planteada al TJUE se refiere a si el principio de primacía del Derecho de la Unión y el principio de cooperación leal del artículo 4.3 TUE se oponen a una legislación nacional como la LOA.
El Abogado General concluye que la Directiva 2017/541, en conjunto con el principio de primacía del Derecho de la Unión y el principio de leal cooperación, no se oponen a la LOA.
Inicia su análisis empleando la histórica sentencia del 15 de julio en el asunto Costa v ENEL, en la que se establece que el Derecho de la Unión Europea no puede ser invalidado por una norma nacional sin comprometer la unidad y la eficacia del ordenamiento europeo, y que su fuerza vinculante no puede variar de un Estado miembro a otro sin crear discriminación y poner en riesgo el cumplimiento de los objetivos de los Tratados.
En relación con el principio de cooperación leal, señala que obliga a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión a respetarse y asistirse mutuamente en el cumplimiento de las funciones derivadas de los Tratados, adoptando todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación y la eficacia del Derecho de la Unión. Dado que la Directiva 2017/541 no contiene ninguna obligación positiva, clara y precisa que prohíba la adopción de una ley de amnistía, los Estados miembros conservan su competencia para adoptar este tipo de medidas siempre que, como ya se ha señalado, no debiliten el objetivo de dicha Directiva ni den lugar a la impunidad de violaciones graves de los derechos humanos.
En su novena y última cuestión, la Audiencia Nacional pregunta al TJUE si debería interpretarse el artículo 4.2 del TUE y los artículos 20.2 a y 21.1 del TFUE como opuestos a la LOA.
De acuerdo con lo dispuesto por la Audiencia Nacional, la LOA daría lugar a un mayor riesgo de repetición de actos relacionados con el terrorismo. Dado que se cometieron con el objetivo de lograr la secesión de parte del territorio nacional, atentaría inevitablemente contra la integridad territorial del Estado y las libertades de circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión.
El Abogado General recuerda que el objetivo principal del procedimiento prejudicial es ser un instrumento de cooperación entre el TJUE y los tribunales nacionales, mediante el cual se proporcionan los elementos de interpretación del Derecho de la Unión necesarios para resolver las diferentes controversias presentadas ante ellos. Asimismo, remarca que la justificación de una petición de decisión prejudicial, debe ser la necesidad de interpretación, es decir, que las cuestiones planteadas deben ser necesarias para la resolución efectiva de un litigio y no para permitir dictámenes sobre cuestiones generales o hipotéticas.
Así concluye que la novena cuestión no guarda ninguna conexión relevante con la disputa principal, ya que se refiere a un proceso penal contra personas acusadas de hechos que pueden estar comprendidos en el ámbito de aplicación en conjunto de la Directiva 2017/541 y la LOA. Entiende que la formulación de la última pregunta parece estar vinculada a una controversia hipotética y abstracta que pretende utilizar el procedimiento prejudicial como vehículo para un debate ajeno a la controversia original. Por lo tanto, la considera irrelevante e inadmisible.
Esta opinión, aunque no constituya un pronunciamiento vinculante, es de gran relevancia en la resolución del caso. El análisis exhaustivo del Abogado General aporta importantes criterios de interpretación que probablemente influirán en gran medida en la decisión final del TJUE. No se trata únicamente de la resolución de un litigio, sino que estas conclusiones contribuyen a clarificar un debate jurídico que lleva años captando la atención de la sociedad española. En un contexto en el que la Ley Orgánica de Amnistía ha generado una profunda división ideológica, esta opinión podrá evitar interpretaciones erróneas que conduzcan al enjuiciamiento o persecución indebida de personas amparadas por la normativa vigente y, así, ofrecer un marco de seguridad jurídica más sólido.
Asimismo, esta fase del procedimiento nos muestra la importancia que tienen las cuestiones prejudiciales como herramienta de cooperación judicial dentro de la Unión Europea. El uso adecuado de este instrumento resulta esencial no solo para garantizar la aplicación uniforme del Derecho de la Unión, sino también para aportar una capa adicional de respaldo legal en situaciones tan sensibles como esta.
Ahora queda esperar la decisión definitiva del TJUE. Con ella, será posible valorar con mayor certeza la posición de la LOA dentro del marco jurídico europeo. Esto permitirá comprobar si la ley cumple los objetivos que persiguen medidas como esta. Lo que permitirá dar un pequeño paso más hacia un momento de reconciliación política y menos tensión social.
Estefanía Ruiz Morales, Estudiante en prácticas en IDIBE.
