Pleno. Sentencia 155/2016, de 22 de septiembre de 2016 (BOE núm. 263, de 31 de octubre de 2016).
Mediante providencia de 20 de septiembre de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año.
Con carácter previo al análisis de la cuestión planteada, conviene precisar que a la fecha de esta Sentencia, el art. 43.1 LPC cuya infracción sirve de base a la inconstitucionalidad mediata esgrimida por el órgano judicial proponente de la cuestión, está todavía en vigor, pues la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común quedará derogada a partir de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, que tendrá lugar, según su disposición final séptima, transcurrido un año de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”; esto es, el 2 de octubre de 2016.
En todo caso, cabe recordar que la doctrina del ius superveniens, según la cual el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes al momento de dictar Sentencia
En primer lugar, la supuesta inconstitucionalidad mediata de la disposición cuestionada por vulneración del art. 43.1 LPC, dictado por el Estado al amparo del art. 149.1.18 CE. “Nos encontramos pues con un caso en que la posible inconstitucionalidad de una norma autonómica no proviene de su directa confrontación con la Constitución sino de su examen a la luz de otra norma (infraconstitucional) dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias, en este caso la regulación del ‘procedimiento administrativo común’ encomendada por el art. 149.1.18 CE, habiendo señalado este Tribunal que en casos como este la existencia de la infracción constitucional denunciada precisa de las dos siguientes condiciones (entre otras, SSTC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 3, y 94/2014, de 12 de junio, FJ 2): en primer lugar, que la norma estatal infringida por la ley autonómica haya sido dictada legítimamente al amparo de un título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, pues de lo contrario fallaría la premisa mayor de la contradicción, que no puede ser otra que la validez misma de la norma estatal con la que se pretende confrontar la norma autonómica cuestionada; y en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, la estatal y la autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa, ya que en otro caso no habría invasión competencial porque efectivamente si la norma autonómica es compatible con el contenido de la norma estatal debe concluirse entonces que aquélla ha respetado las competencias del Estado, o lo que es lo mismo, que se ha mantenido dentro de su propio ámbito competencial, (así, SSTC 181/2012, de 15 de octubre, y 132/2013, de 6 de junio). Así pues, y de acuerdo con estas premisas, la primera tarea que debemos abordar es examinar si el art. 42.3 a) LPC pertenece o no al procedimiento administrativo común que el art. 149.1.18 CE reserva al Estado” (STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 3).
Desde la perspectiva estrictamente formal, ninguna duda cabe, ya que la misma Ley 25/2009 precitada, en su disposición final primera, identifica los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta, señalando en estos términos que la modificación del art. 43.1 LPC, obra de su art. 2.2, forma parte del procedimiento administrativo común.
Desde la perspectiva material, también consideramos que el art. 43.1 LPC, que tras la Ley 25/2009 establece la regla general del silencio positivo, salvo excepción legal basada en razones imperiosas de interés general, es norma integrante del procedimiento administrativo común que corresponde regular al Estado conforme al art. 149.1.18 CE.
En la misma línea de razonamiento, hemos de afirmar ahora que forma parte del procedimiento administrativo común una disposición como la que aquí nos ocupa, que establece que las excepciones legales a la regla general del silencio positivo se han de basar en razones imperiosas de interés general.
Debemos pues examinar si existe en este caso una contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa entre la disposición autonómica objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad y la norma estatal contenida en el art. 43.1 LPC.
Al comparar ambos textos legales, la primera conclusión que se alcanza es que, en lo que respecta a los recursos o impugnaciones, ambos preceptos establecen como regla general el silencio negativo, por lo que no existe entre ellos, en este concreto punto, contradicción alguna.
Llegados a este punto, la tarea de dilucidar la existencia o no de una contradicción efectiva insalvable entre la norma autonómica y la estatal plantea, a la vista de los razonamientos del Tribunal a quo y de las alegaciones de las partes, varias cuestiones. La primera es discernir si la regla general del silencio positivo de la norma estatal, salvo excepción legal basada en razones imperiosas de interés general, se refiere a todos los procedimientos o solo a los relativos al acceso a servicios y su ejercicio. La segunda es determinar si el art. 43.1 LPC exige a la Ley explicitar las razones imperiosas de interés general y, por último, si tales razones concurren en este caso.
En cuanto al ámbito de aplicación del art. 43.1 LPC, los Letrados del Parlamento de Galicia y de la Xunta, así como el propio Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que dictó Sentencia en primera instancia, entienden que solo se aplica a los procedimientos relacionados con el acceso y la prestación de servicios. Por tanto, el precepto y, en concreto, la exigencia de concurrencia de razones imperiosas de interés general que el mismo contempla, no sería aplicable a procedimientos como el que da lugar al planteamiento de la cuestión, relativos a reclamaciones retributivas en materia de personal. De ser esto correcto, lógicamente, no habría contradicción entre la norma estatal y la autonómica.
La única novedad introducida en el art. 43.1 LPC por la Ley 25/2009 fue precisamente la referencia a las “razones imperiosas de interés general” como base de la excepción legal a la regla general del silencio positivo.
Aunque la interpretación teleológica del art. 43.1 LPC podría sugerir, frente a su interpretación literal, que el precepto solo exige la concurrencia de razones imperiosas de interés general para dar efectos negativos al silencio en caso de procedimientos relacionados con el acceso o prestación de servicios, lo cierto es que esta conclusión no se ve confirmada por otras previsiones incluidas en la misma Ley 25/2009, ni por las leyes posteriores dictadas en aplicación de la misma.
En la redacción vigente aplicable al caso al que se refiere la presente cuestión de inconstitucionalidad, parámetro de nuestro enjuiciamiento, consideramos que el art. 43.1 LPC exige que las excepciones a la regla del silencio positivo se establezcan por ley por razones imperiosas de interés general en todo tipo de procedimientos, incluidos por tanto, los iniciados por empleados públicos en materia retributiva, como es el que nos ocupa.
A partir de lo anterior, para resolver la cuestión de inconstitucionalidad planteada es necesario dilucidar si el art. 43.1 LPC exige que la Ley autonómica explicite las razones imperiosas de interés general, cuando se trate de procedimientos en los que el silencio negativo se ha establecido con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 25/2009.
El legislador autonómico puede abrir la posibilidad de excepciones a la regla general del silencio positivo del art. 43.1 LPC justificadas en razones imperiosas de interés general, pues de otro modo la norma de procedimiento administrativo común, dictada por el Estado en ejercicio de la competencia que le confiere el art. 149.1.18 CE, quedaría vacía de significado.
La Ley de Galicia 15/2010 hace explícita la razón imperiosa de interés general que ha determinado la implantación del silencio negativo en los procedimientos regulados por la norma cuestionada, que no es otra que la necesidad de contención del gasto de personal en un escenario de severas restricciones presupuestarias. No cabe pues negar que concurre una razón imperiosa de interés general en una medida procedimental que tiene por finalidad explícita coadyuvar a la contención del gasto de personal.
En conclusión, no se aprecia contradicción entre el art. 43.1 LPC y la disposición objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Procede examinar las restantes vulneraciones constitucionales alegadas por el órgano judicial proponente de la cuestión.
a) Respecto del art. 149.1.1 CE, el órgano promotor se limita a afirmar que el desconocer “la normativa básica elaborada por el Estado, conlleva la asunción de competencias sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos, invadiendo la competencia exclusiva que corresponde al Estado ex artículo 149.1.1 de la Constitución”.
La conclusión alcanzada en el fundamento jurídico precedente permite descartar esta vulneración competencial. No requiere pues ulterior análisis, sin perjuicio de recordar que, conforme a nuestra consolidada doctrina, el art. 149.1.1 CE, dado su carácter genérico, queda desplazado por el más específico en razón de la materia, en este caso el título competencial sobre el procedimiento administrativo común recogido en el art. 149.1.18 CE.
b) Para el Auto de planteamiento, la norma cuestionada también comportaría la vulneración del art. 9.3 CE, en relación con el art.14 CE, ya que el silencio negativo tan solo afecta a los profesionales del Servicio Gallego de Salud, manteniendo el sentido estimatorio del silencio administrativo para las solicitudes formuladas por el resto de los empleados públicos de la Comunidad Autónoma, sin que medie una justificación objetiva y razonable para dicho trato diferenciado.
Sin embargo, ni se identifica, como sería exigible, el principio del art. 9.3 CE que se reputa vulnerado, ni se aportan los imprescindibles elementos de comparación que han de proporcionar el inicial soporte al juicio constitucional de igualdad. En términos de la STC 156/2014, de 25 de septiembre: “Como ha sintetizado la STC 125/2003, de 19 de junio, el principio de igualdad prohíbe al legislador ‘configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria’. Dicho de otra manera, sólo ante iguales supuestos de hecho actúa la prohibición de utilizar ‘elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable’ (STC 39/2002, de 14 de febrero, FJ 4), razón por la cual toda alegación del derecho fundamental a la igualdad precisa para su verificación un tertium comparationis frente al que la desigualdad se produzca, elemento de contraste que ha de consistir en ‘una situación jurídica concreta en la que se encuentren otros ciudadanos u otros grupos de ciudadanos’ (ATC 209/1985, de 20 de marzo, FJ 2)” (FJ 4).
Antes al contrario, el propio Auto reconoce que el personal estatutario de los Servicios de Salud dispone de un estatuto marco específico, la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, cuyo capítulo IX regula sus retribuciones con una estructura y contenido netamente diferenciado del correspondiente a otros colectivos de empleados públicos, señaladamente en el art. 43, dedicado a las retribuciones complementarias. El régimen retributivo diferenciado está asimismo presente en el art. 117.1 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, que contempla la posibilidad de establecer un modelo retributivo diferenciado, “orientado a la calidad del servicio, la incentivación de la actividad, la motivación de los profesionales, la consideración singular de actuaciones concretas en el ámbito sanitario y la consecución de los objetivos planificados, previa negociación en la mesa sectorial”.
Por último, a tenor de lo establecido en el segundo párrafo del art. 43.1 LPC, y como ya hemos expuesto, el silencio tiene efecto desestimatorio en “los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones”, tanto para el personal del SERGAS como para el resto del personal de la Comunidad Autónoma, por lo que en este punto tampoco existe diferencia alguna de trato que deba ser examinada por el Tribunal.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional ha decidido:
Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1511-2015 [Ricardo Andreu Ibáñez]
