Autor: Fernando Hernández Guijarro, Profesor Titular de Derecho Tributario de la Universitat Politècnica de València.
1. La STC 13/2026, de 12 de febrero, ha desestimado por unanimidad la cuestión de inconstitucionalidad planteada contra el régimen del valor de referencia en la imposición patrimonial inmobiliaria, declarando compatible con el art. 31.1 CE la utilización de este elemento como sistema objetivo de cuantificación de capacidades económicas potenciales, al entender que grava valores medios cercanos a los de mercado y que, además, no excluye toda posibilidad de estimación directa o de corrección del resultado.
La sentencia es técnicamente importante, pero dogmáticamente poco satisfactoria. Su principal debilidad reside, a mi juicio, en haber aceptado como constitucional lo que en realidad es, sobre todo, una técnica de simplificación administrativa. Y conviene declararlo desde el principio: simplificar la gestión tributaria no es lo mismo que medir correctamente la capacidad económica. Una cosa es que el legislador pueda objetivar; otra, muy distinta, que pueda hacerlo desplazando hacia el contribuyente la carga práctica, económica y técnica de deshacer la objetivación cuando esta no se corresponde con la realidad del inmueble concreto. Esa es la verdadera paradoja del nuevo sistema: para evitar los inconvenientes de la valoración individualizada por parte de la Administración, se prescinde de ella; pero, cuando el valor asignado no coincide con la realidad, la individualización reaparece, solo que ahora la paga y la promueve el ciudadano.
2. El Tribunal Constitucional acepta expresamente que la finalidad del legislador es legítima y que la reforma responde a los problemas detectados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el antiguo “valor real”, rechazando que se trate sin más de una maniobra de elusión de dicha jurisprudencia. En su visión, estaríamos ante un “legítimo diálogo entre dos poderes del Estado”, y no ante una huida del estándar jurisprudencial previo. Sin embargo, esta lectura institucionalmente amable resulta, en mi opinión, excesivamente indulgente y complaciente con la comodidad administrativa. Porque el propio auto de planteamiento, recogido en la sentencia, había identificado con claridad el núcleo del problema: la Ley 11/2021 habría sustituido el terreno en el que el Tribunal Supremo había exigido motivación singular, prueba bastante y, en su caso, visita al inmueble, por otro terreno normativo en el que la Administración ya no necesita valorar el bien concreto antes de liquidar, sino sólo remitirse a un valor predispuesto por el Catastro. La sentencia resume con nitidez esa crítica del órgano judicial: el legislador habría confesado abiertamente su propósito de eludir la jurisprudencia del Supremo sobre la motivación y la visita al inmueble, haciendo del valor de referencia un mínimo de tributación.
Ahí se encuentra, precisamente, la objeción de fondo. No basta con cambiar el “nomen iuris” para alterar la sustancia constitucional del problema. Que el legislador abandone la expresión “valor real” y adopte la de “valor de mercado”, y que para los inmuebles concrete esta última en un “valor de referencia”, no borra las exigencias de motivación, prueba e individualización construidas por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. El Consejo de Estado lo advirtió con notable lucidez: los razonamientos de la memoria eran insuficientes y no justificaban adecuadamente la acomodación del nuevo sistema a los criterios del Tribunal Supremo; añadió, además, que reducir litigiosidad y aumentar seguridad jurídica no bastan para amparar cualquier sistema de valoración, pues sigue siendo esencial una comprobación individual, singular, motivada y basada en la observación directa de los bienes. Y fue todavía más lejos al afirmar que obligar al contribuyente a acudir necesariamente a la vía de recurso para desvirtuar el valor de referencia podía constituir una carga desproporcionada si el sistema no garantizaba de antemano la individualización y la adecuación a la realidad física y jurídica de cada inmueble.
La sentencia, sin embargo, minimiza este reproche. Considera que los costes de asesoramiento técnico y de impugnación no son una anomalía específica del valor de referencia, sino una consecuencia ordinaria de la impugnación de actos administrativos, y niega que exista una merma real de garantías. A mi juicio, ahí la STC subestima la especificidad del caso. No estamos ante la mera carga genérica de recurrir un acto administrativo cualquiera; estamos ante un sistema legal que, desde su propio diseño, convierte la reacción impugnatoria del contribuyente en el cauce ordinario para restaurar la realidad singular del bien cuando ésta ha quedado relegada por una valoración masiva, abstracta y predeterminada. Dicho de otro modo: aquí la vía de recurso no es un remedio excepcional frente a un error o vicio administrativo eventual; es la pieza estructural prevista para el déficit de individualización del valor (motivación) del propio sistema. Y cuando un remedio excepcional pasa a ser la práctica ordinaria de corrección, la proporcionalidad constitucional del modelo debe examinarse con mayor detenimiento, exigencia y severidad.
3. Desde la perspectiva del art. 103.1 CE, la crítica es aún más nítida y acerosa. La formulación del mandato: “la Administración sirve con objetividad los intereses generales”; no está para que el ciudadano deba servir o actuar de corrector de sus valoraciones predispuestas. En mi artículo “La prueba y la motivación en la doctrina del Tribunal Supremo ante la reforma del ‘valor de referencia’”, Quincena Fiscal, nº 9, 2021, recuerdo también que la Administración no está sometida sólo a la Ley, sino también al Derecho, y que la motivación es lo que separa la discrecionalidad de la arbitrariedad. En esa misma línea, subrayo que, en la comprobación de valores, la motivación debe ir acompañada de los elementos probatorios que avalen la cuantificación del valor, y que la ausencia o insuficiencia de prueba debe conducir a la nulidad de la liquidación. La STC 13/2026, sin embargo, desplaza ese eje. Ya no se exige, como presupuesto de la regularización, que la Administración pruebe antes la singularidad valorativa del bien; basta con la existencia del valor de referencia y con la posibilidad ulterior de combatirlo. Es un cambio de posición y paradigma constitucional del administrado: deja de ser destinatario de una actuación sujeta a la prueba y motivación para convertirse en impugnante forzoso de una presunción administrativa.
Y esto enlaza con el problema de la carga de la prueba y con el principio de facilidad probatoria. La sentencia insiste en que estamos ante una presunción “iuris tantum” y que no hay obstáculo constitucional a que el contribuyente pueda aportar prueba suficiente en contrario. Pero este argumento no convence desde el punto de vista de las garantías del contribuyente. El punto decisivo no es si formalmente cabe una presunción “iuris tantum”; el punto decisivo es sobre quién recae, en la práctica, la carga más gravosa y menos accesible de destruirla. Y aquí la respuesta es decididamente clara y contundente: la Administración dispone de Catastro, de la información notarial, de los mapas de valores, de los módulos y coeficientes, y del aparato técnico que produce el valor; el contribuyente medio, en cambio, no tiene ni la información de partida completa ni la misma capacidad técnica ni la misma facilidad de acceso a los datos. Por eso, trasladarle la carga efectiva de la corrección no es neutral, ni mucho menos equitativo en materia probatoria. En lenguaje clásico: no basta con decir que la presunción es combatible; hay que preguntarse si lo es en condiciones materialmente razonables para quien debe combatirla.
4. A ello se añade una crítica sistemática que me parece de gran fuerza: la regla especial de los inmuebles carece de una justificación bastante frente a la regla general del valor de mercado aplicable al resto de bienes y derechos. El propio dictamen del Consejo de Estado describe bien el cambio: con carácter general, la base imponible pasa a ser el valor de mercado; pero, cuando se trata de inmuebles, aparece un valor nuevo, el valor de referencia, que opera como regla específica. Esa singularidad no se apoya en una diferencia ontológica del inmueble respecto de otros bienes, sino en una diferencia de comodidad administrativa: el inmueble permite una construcción catastral seriada, territorialmente homogénea y fácilmente explotable desde el punto de vista recaudatorio. Pero ahí está, otra vez, la paradoja. Justamente porque el inmueble es un bien forzosamente singular —estado de conservación, reformas, patologías, orientación, vistas, calidad constructiva, distribución, servidumbres, circunstancias urbanísticas— debería exigir mayor individualización, no menor. La singularidad física y jurídica del inmueble, lejos de justificar la objetivación reforzada, es el mejor argumento contra ella.
La doctrina del Tribunal Supremo sobre motivación, prueba y reconocimiento personal del inmueble recordaba que las valoraciones genéricas o estereotipadas no bastan; que el método de referencia a valores catastrales no era idóneo si no se complementa con actividad estrictamente comprobadora sobre el inmueble singular; y que la visita personal del perito constituía una garantía razonable y proporcionada cuando el valor depende de circunstancias que solo pueden apreciarse “in situ”. La STC 13/2026 no refuta cabalmente ese edificio jurisprudencial; lo soslaya. Cambia el plano del debate: de la motivación administrativa concreta como garantía fundamental de contribuyente, se pasa a la constitucionalidad abstracta del sistema de valoración masivo. Y en ese desplazamiento algo se pierde: se constitucionaliza una técnica que, en el plano de la legalidad ordinaria, nació precisamente para evitar el coste institucional de cumplir con los estándares de prueba y motivación exigidos por el Tribunal Supremo.
Tampoco es irrelevante que la propia sentencia admita que el mecanismo de impugnación previa del valor de referencia carece de verdadera virtualidad para el futuro adquirente, que ni tiene interés ni legitimación antes de comprar, y que solo podrá reaccionar de manera útil una vez devengado el tributo. Esa constatación es decisiva porque confirma que el sistema no ofrece al contribuyente una protección preventiva real, sino únicamente una tutela reactiva y altamente costosa en tiempo y dinero. Primero se autoliquida por el valor de referencia; después, si se quiere volver a la realidad (precio acordado entre partes independientes), se litiga. No es exactamente el ideal del derecho a una buena Administración que, asimismo, sea servicial. Más bien parece lo contrario: una Administración que fija el punto de partida y deja al ciudadano la tarea de demostrar que la realidad es otra. En términos menos solemnes: el sistema ahorra a la Administración el coste de la visita al inmueble, pero se lo repercute después al contribuyente, junto con el del perito y el del abogado.
5. En suma, la STC 13/2026 avala constitucionalmente el valor de referencia, pero lo hace, a mi juicio, a costa de rebajar el nivel de exigencia constitucional sobre la relación entre capacidad económica, prueba e individualización en la tributación inmobiliaria. La sentencia acierta al recordar que el legislador dispone de margen para objetivar y que no toda legislación reactiva es inconstitucional. Sin embargo, yerra al considerar suficiente una objetivación construida desde la perspectiva de la eficiencia administrativa cuando el precio del sistema es desplazar hacia el contribuyente la carga de restaurar, en su caso, la realidad del valor singular del inmueble. El principio de capacidad económica no protege solo frente a la ficción absoluta; también debería proteger frente a la presunción administrativamente cómoda cuando esta se convierte, en la práctica, en el canon ordinario de tributación.
Por eso, mi conclusión es crítica. El valor de referencia puede ser útil como índice de alerta, como señal de riesgo o como instrumento auxiliar para seleccionar operaciones que merezcan comprobación. Lo que resulta mucho más discutible -y, en mi opinión, constitucionalmente insatisfactorio- es convertirlo en base imponible prevalente del inmueble sin una comprobación administrativa previa suficientemente individualizada.
Porque entonces la Administración deja de probar para empezar a presumir; y el ciudadano deja de ser administrado para convertirse en revisor de la Administración. Un sistema así puede ser eficaz. Pero la eficacia, en Derecho, no es la última palabra. Si lo fuera, las garantías y derechos constituciones sobrarían; y, por fortuna, todavía no hemos llegado a semejante situación. Aunque esta sentencia, a mi juicio y con el debido respeto, suponga un gran salto (hacia atrás) en el progreso del Derecho Financiero y Tributario.
STC 13/2026, de 12 de febrero (BOE núm. 69, de 19 de marzo de 2026)
