Autore: Felice Piemontese, Professore a contratto di Diritto Amministrativo, Università del Salento.
El tema que se me ha asignado es relativo a las “Funciones administrativas y principios constitucionales en Italia para la educación de sujetos vulnerables”.
Intentaré, por un lado, delinear el marco constitucional italiano dentro del cual se asegura esta protección y, por otro lado, reconstruir la organización y la actividad administrativa que concretamente procura garantizar la educación de las personas vulnerables en Italia.
A nivel constitucional considero que son dos los principios que guían el objeto de mi exposición, junto con otros artículos que también veremos más adelante.
El primer principio lo representa el artículo 2 de la Constitución italiana, según el cual:
“La República reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre, tanto como individuo como en las formaciones sociales donde se desarrolla su personalidad, y exige el cumplimiento de los deberes inderogables de solidaridad política, económica y social”.
El segundo principio lo constituye el artículo 3 que, en cierto modo al igual que lo previsto también por el artículo 14 de la Constitución española, dispone que:
“Todos los ciudadanos tienen igual dignidad social y son iguales ante la ley, sin distinción de sexo, de raza, de lengua, de religión, de opiniones políticas, de condiciones personales y sociales”.
El principio de igualdad nos recuerda precisamente esto: que situaciones iguales deben tratarse en modo igual y situaciones diferentes deben tratarse de modo diferente (Corte Const. n. 125/1975).
La Constitución italiana no contiene la palabra “vulnerable”. Entonces consulté un diccionario de la lengua italiana y busqué el significado de dicha palabra: “vulnerable” es quien “puede ser fácilmente atacado y sobrepasado por la insuficiencia de medios de defensa”, “que puede ser herido”. (significado en diccionario RAE – “Que puede ser herido o recibir lesión, física o moralmente”)
Queda claro entonces que en virtud de estos dos principios constitucionales la vulnerabilidad se convierte en esa situación subjetiva particular de quien no ve garantizada la formación de su personalidad en aquellas formaciones sociales, que también incluye al mundo de la educación, o de quien, justamente en el contexto educativo, es discriminado por sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas, condiciones personales o sociales.
Como podrán imaginar, bajo este aspecto el concepto de “vulnerabilidad” se presta a ser puerta de entrada de muchas de esas situaciones.
Considero pertinente focalizarme en dos interpretaciones del concepto de vulnerabilidad en el contexto educativo que, en mi opinión, requieren ser analizadas con detenimiento.
Por un lado, me refiero a una vulnerabilidad de tipo formal, frecuentemente vinculada a situaciones económicas; y por otro, una vulnerabilidad de tipo sustancial, relacionada más propiamente con condiciones físicas o personales del individuo.
– Bajo este primer aspecto quisiera referirme al artículo 30 de la Constitución italiana, que establece el deber de los padres de mantener, instruir y educar a sus hijos, incluso si han nacido fuera del matrimonio. Asimismo, se reconoce que, en caso de incapacidad de los padres, será la ley quien determine cómo suplir sus funciones. En este sentido, se contempla un papel subsidiario del Estado – como ocurre con la figura del tutor – destinado a garantizar la protección del menor cuando los progenitores no pueden ejercer adecuadamente la responsabilidad parental.
– Igualmente, en aplicación del principio meritocrático previsto por el artículo 34 de la Constitución italiana, se reconoce que los capacitados y los merecedores, aunque carezcan de medios, tienen derecho a alcanzar los grados más altos de formación. Se abren así las puertas a quienes, por encontrarse en situación de vulnerabilidad formal de carácter económico, ven reconocida por el Estado la posibilidad de acceder a becas u otras ayudas necesarias para hacer efectivo ese derecho.
El segundo aspecto es sin duda el que nos concierne más directamente en esta exposición y se refiere al concepto de vulnerabilidad física, que abre las reflexiones relativas al tema de la inclusión en ámbito educativo, particularmente en la escuela, en las fases más delicadas de la adolescencia y del desarrollo de la personalidad del individuo.
Resulta fundamental preguntarnos cómo esos principios constitucionales de los artículos 2 y 3 de la Constitución italiana se aplican de manera efectiva para garantizar la educación de los sujetos vulnerables. Además, es el mismo artículo 3 de la Constitución italiana el que, junto con el principio de igualdad formal, introduce también el concepto de igualdad sustancial entendida como tarea de la República: remover los obstáculos de orden económico y social, que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana.
La palabra “vulnerabilidad” adquiere así un significado pleno solo si se lee junto a la palabra “inclusión” en su perspectiva no solo correlacionada con la dimensión de la diferencia de habilidades, sino también – y, sobre todo – en favor de una dimensión orientada a incluir el concepto más amplio de fragilidad.
Se trata de una dimensión que emerge de la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad de 2006, que nos recuerda ya en el preámbulo que “la discapacidad es un concepto en evolución”, “es el resultado de la interacción entre personas con deficiencias y barreras conductuales y ambientales que impiden su participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con los demás”, y que “la discriminación contra cualquier persona sobre la base de la discapacidad constituye una violación de la dignidad y el valor inherentes a la persona humana”.
A nivel legislativo han sido múltiples las intervenciones que, a lo largo de los años, se han sucedido, y que han tenido en cuenta tanto el ámbito internacional de la materia, que ha reconocido el derecho a la educación como derecho fundamental del individuo, y como tal, que debe garantizarse también – especialmente – a las categorías más frágiles (pensemos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en la Declaración de los Derechos del Niño, en la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, en el Convenio Europeo de los Derechos Humanos, hasta la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible), como el ámbito interno. Este último, representado por la actividad y por las decisiones del Tribunal Constitucional, que ha sentado las bases teóricas para superar esos límites establecidos para asegurar la misma efectividad del derecho.
Hoy en día, especialmente tras la reforma constitucional nº 3 de 2001, las normas generales sobre educación son competencia legislativa exclusiva del Estado, en particular en lo que respecta a la autonomía escolar. Sin embargo, la materia de la educación se enmarca también en la competencia legislativa concurrente entre el Estado y las Regiones: frente a una ley marco adoptada por el Parlamento, encargada de definir los principios fundamentales y los objetivos a alcanzar, las Regiones pueden aprobar leyes de desarrollo que regulen en detalle las modalidades de aplicación de dichos principios (como un pintor que completa el cuadro dentro del marco trazado por el Estado). Por tanto, aunque resulta imprescindible una normativa central que garantice un marco unitario y establezca los niveles mínimos que deben asegurarse, las Regiones pueden adaptar sus ordenamientos y ofrecer formas de protección superiores a las previstas por la legislación nacional (baste pensar, por ejemplo, en el ámbito de los servicios sociales).
En todo caso, aun antes de la reforma constitucional de 2001, el sistema italiano conoció varias fases:
I) la diversidad no fue considerada por la ley hasta la intervención del Real decreto nº 2841 de 1923. Es la llamada fase de separación: caracterizada por la organización de escuelas diferenciadas y especiales para ciegos y sordomudos. Durante las décadas de los cincuenta y sesenta se definieron con mayor precisión las clases especiales para minusválidos, las clases de diferenciación didáctica y las clases diferenciales en jardines de infancia, escuelas primarias y secundarias (ley nº 1463 de 1952, ley nº 1859 de 1962, ley nº 1073 de 1962, ley nº 444 de 1968). Las clases especiales para minusválidos y las de diferenciación didáctica eran instituciones escolares donde se impartía enseñanza elemental a niños con determinadas deficiencias físicas o psíquicas mediante métodos didácticos especiales destinados a alumnos considerados “anormales”. Las clases diferenciales, en cambio, no constituían escuelas independientes, sino funcionaban dentro de las escuelas elementales ordinarias y acogen a alumnos “nerviosos, tardíos o inestables”, que mostraban incapacidad para adaptarse a los métodos y ritmos de enseñanzacomunes, pudiendo alcanzar un mejor rendimiento solo mediante modalidades educativas específicas. Este modelo de separación y diferenciación permaneció vigente en Italia durante bastante tiempo, hasta finales de los años sesenta;
II) solo en los años setenta se produjo, aunque de manera gradual, un replanteamiento progresivo del sistema escolar orientado hacia los rasgos de inclusividad y de acogida. Así la ley nº 118 de 1971, si bien mantuvo el sistema de clases especiales, limitó su ámbito de aplicación precisando que la regla general debía ser la inserción en la clase común, y que el ingreso a la clase especial debía ser residual y limitado a aquellos casos en los que la gravedad de la deficiencia intelectual o física impidiera realmente la inserción en la clase ordinaria. A ello siguió la emisión de una circular ministerial (la nº 277 de 1975) elaborada tras los trabajos de la comisión parlamentaria presidida por la Senadora Falcucci la cual analizó los problemas escolares de los alumnos con discapacidad señalando que: “los sujetos con dificultades de desarrollo, de aprendizaje y de adaptación deben ser considerados protagonistas de su propio crecimiento. En ellos, de hecho, existen potencialidades cognitivas, operativas y relacionales a menudo bloqueadas por los esquemas y las exigencias de la cultura dominante” subrayando, además, la necesidad de “una nueva forma de concebir y llevar a cabo la escuela, de modo que realmente acoger a cada niño y cada adolescente”;
III) el documento “Falcucci” abrió paso a una serie de intervenciones legislativas centradas en nuevas formas de integración a favor de los alumnos con discapacidad: con la ley nº 517 de 1977 (y con la posterior ley nº 270 de 1982 para la escuela de infancia) se introducen profesores especializados (de apoyo) con el fin de garantizar una perspectiva interdisciplinaria, orientada hacia la individualización del recorrido formativo funcional para el cumplimiento del “derecho al estudio” y la plena formación de la personalidad de los alumnos, incluso mediante la previsión de actividades escolares de integración de carácter interdisciplinario. Posteriormente, la ley nº 41 de 1986 abordó el tema de la accesibilidad de los edificios escolares, proponiendo medidas para la eliminación de barreras arquitectónicas.
IV) el verdadero punto de inflexión llegó con dos leyes importantes de los años noventa y 2000: la ley nº 104 de 1992 denominada “ley marco para la asistencia, la integración social y los derechos de las personas con minusvalía” cuyo objetivo era garantizar el pleno respeto de la dignidad humana promoviendo la plena integración en la familia, en la escuela, en el trabajo y en la sociedad. En segundo lugar, la ley nº 328 de 2000 relativa al sistema integrado de intervenciones y servicios sociales, que reconoció a los Municipios un papel central como titulares de funciones administrativas relativas a los servicios sociales locales, incluidas la planificación, prestación directa, vigilancia y control sobre entidades proveedoras, también privadas. Esta norma introdujo en su artículo 14 el denominado “Proyecto individual” para las personas con discapacidad, considerado el eje estratégico de intervención social, que incluye la evaluación diagnóstica funcional, las prestaciones sanitarias y de rehabilitación a cargo del Servicio Nacional de Salud, el Plan Educativo Individualizado gestionado por las instituciones escolares y los servicios personales proporcionados por los municipios, ya sea directamente o mediante acreditación, junto con las medidas económicas necesarias para combatir situaciones de pobreza, marginalidad y exclusión social.
V) una contribución adicional en el tema de inclusión es proporcionada por la normativa, cuya base normativa se encuentra en la ley nº 170 de 2010, en materia de DSA y BES:
Los primeros identificados como Trastornos Específicos del Aprendizaje diagnosticados por el servicio nacional de salud o, cuando no sea posible, por especialistas o centros acreditadas por cada Región, que desarrollan protocolos para la detección temprana con el fin de garantizar al estudiante una enseñanza individualizada y personalizada introduciendo instrumentos compensatorios y metodologías didácticas flexibles, incluido el uso de tecnologías informáticas. Los segundos, las Necesidades Educativas Especiales, comprenden cualquier dificultad evolutiva de carácter permanente o transitorio en el ámbito educativo o de aprendizaje, causada por factores diversos relacionados con la condición de salud y que requiere intervenciones educativas personalizadas. Según la circular del Ministerio de Educación de 2013, se consideran BES los casos de “desventaja social y cultural, los trastornos específicos del aprendizaje o trastornos evolutivos específicos, las dificultades derivadas del desconocimiento de la cultura y de la lengua italiana por pertenecer a culturas diferentes”, abarcando también situaciones derivadas de factores familiares o socioambientales, así como a los alumnos con altas capacidades.
Salvo en el caso de discapacidad – que requiere diagnóstico médico – para los restantes BES no es necesaria certificación formal, correspondiendo al docente y al centro educativo evaluar la existencia de necesidades específicas y determinar las medidas de intervención adecuadas.
Para completar el panorama relativo a la educación de sujetos vulnerables y comprender de qué modo este derecho se hace efectivo, es necesario abordar, en conexión con las funciones administrativas, la organización administrativa de todo el sistema.
Además de las competencias que corresponden al Ministerio de Educación en materia de políticas de organización del sistema educativo orientadas también a favorecer la inclusión de sujetos vulnerables, el vértice administrativo en Italia está representado por dos Ministerios: el Ministerio de las políticas familiares y el Ministerio para las discapacidades.
Se trata de dos órganos administrativos que dependen de dos Ministros llamados “sin cartera”, es decir, Ministros que forman parte del Gobierno y participan en las reuniones del Consejo de Ministros en igualdad de condiciones con los demás, pero que no disponen de un capítulo presupuestario autónomo del Estado.En consecuencia, ejercen sus funciones dentro de estructuras administrativas que dependen directamente de la Presidencia del Consejo de ministros. Etas estructuras son, por un lado, el Departamento de Políticas en favor de las Personas con Discapacidad, en el que se integra el Observatorio Nacional sobre la situación de las personas con discapacidad, organismo que coordina su actuación con el Observatorio Permanente para la Inclusión Escolar del Ministerio de Educación; y, por otro lado, el Departamento de Políticas de la Familia, organizado en tres oficinas, dentro de las cuales la Oficina II – Servicio II se ocupa específicamente de las intervenciones de protección de la infancia y la adolescencia, con especial atención a situaciones de vulnerabilidad.
A continuación, es necesario considerar también la organización territorial de la inclusión, la cual se articula en diferentes niveles:
– a nivel regional, las Oficinas Escolares Regionales, actúan como enlace entre el sistema educativo periférico y la administración central del Ministerio de Educación, desempeñan funciones de dirección y coordinación de las acciones para la inclusión escolar en el territorio de referencia mediante estructuras como Grupos de trabajo interinstitucionales regionales, grupos para la inclusión territorial, y a nivel de centro educativo, los grupos de trabajo operativos para la inclusión;
– a nivel local, a través de las empresas sanitarias locales que forman parte del sistema nacional de salud, los médicos de familia, los especialistas, los servicios sociales municipales y las entidades del tercer sector: asociaciones y fundaciones que apoyan a las entidades locales en el logro de sus fines sociales y educativos. A ello se suman, de forma esencial las instituciones escolares individuales que intervienen mediante las figuras profesionales para la inclusión:
a) los profesores de apoyo, es decir, docentes especializados para la integración con el grupo-clase de alumnos con discapacidad;
b) el educador para la autonomía y la comunicación, que se ocupa de facilitar la comunicación del estudiante con discapacidad y estimular sus capacidades en las diversas dimensiones de su autonomía: esta figura, a diferencia del docente de apoyo, se relaciona directamente con la entidad local, el Municipio, al que corresponde su gestión y formación;
c) el personal administrativo, técnico y auxiliar de las escuelas (ATA) que representa la asistencia básica para las personas con discapacidad (consideremos el acompañamiento material del niño discapacitado desde su llegada a la escuela hasta su aula de pertenencia).
Permítanme realizar dos consideraciones finales para concluir esta reflexion: una desde una perspectiva subjetiva y otra desde una perspectiva objetiva.
La legislación italiana en materia de educación de sujetos vulnerables es, sin duda, una de las más avanzadas en el panorama internacional. No obstante, hasta ahora hemos tratado el tema de la inclusión con referencia al contexto escolar. No existe hoy una normativa similar que garantice la extensión de las protecciones previstas para sujetos con trastornos específicos del aprendizaje también a nivel universitario.
Desde este punto de vista subjetivo, es decir, en relación con los destinatarios de dichas protecciones estatales – que, conforme al artículo 3 de la Constitución, deben remover los obstáculos de orden social y cultural que limiten de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos -, resulta significativo señalar la existencia en el Senado de la República del proyecto de ley nº 1508, presentado en la actual legislatura por la senadora Fallucchi.
Dicho proyecto está orientado a uniformar las prácticas, proporcionar certeza jurídica a los estudiantes con DSA y ofrecer a las universidades un marco operativo compartido, mediante la introducción del Plan Didáctico Personalizado Universitario (PDP-U).
Este plan prevé además que los estudiantes estén acompañados por la figura de un tutor universitario especializado, cuya función no se limita a un apoyo administrativo o didáctico, sino que debe desempeñar funciones complejas de facilitación, mediación con el cuerpo docente, personalización de los itinerarios y seguimiento de las estrategias de aprendizaje con el fin de garantizar no sólo el éxito de las intervenciones previstas en el Plan didáctico personalizado universitario, sino también la continuidad didáctica, el bienestar psicológico y el éxito académico del estudiante.
En cuanto al aspecto objetivo quisiera volver al punto de partida, es decir a la primera parte del artículo 3 de la Constitución italiana: “Todos los ciudadanos tienen igual dignidad social y son iguales ante la ley, sin distinción de sexo, de raza, de lengua, de religión, de opiniones políticas, de condiciones personales y sociales”.
Deseo también retomar el concepto de vulnerabilidad, esa palabra definida en el diccionario como “quién puede ser fácilmente atacado y sobrepasado por la insuficiencia de medios de defensa”, “que puede ser herido”.
Se ha avanzado mucho, pero aún queda mucho por hacer para sanar esas heridas que afectan al cuerpo sino al alma. Persiste todavía un largo camino por recorrer para proteger a quien es ridiculizado por su peso, por su aspecto físico, para quien en el descubrimiento de su sexualidad a los 14, 15 o 16 años encuentra dificultades para aceptarse, y termina viviendo su diferencia como una prisión que, en ocasiones, empuja a cometer actos extremos. Queda mucho por hacer para quien tras decir “no” en el ámbito afectivo – al amor- (o en lo que parece amor) se convierten en víctimas de odio, amenazas o incluso muerte. Frente a esas vulnerabilidades “de nueva generación”, desde el acoso escolar (bullying) hasta el ciberacoso (cyberbullying), es imprescindible intervenir con urgencia: especialmente en el ámbito educativo. Incluso antes que en el normativo.
Derek Bok nos recordó en una ocasión la importancia de las inversiones en cultura y educación: “si piensas que la educación es cara, prueba con la ignorancia”, decía el ex rector de la Universidad de Harvard.
A las inversiones en materia de educación debemos añadir simplemente el respeto de las reglas y valores de la sana convivencia civil, un valor que nosotros, los primeros, tenemos el deber de transmitir a las nuevas generaciones, mediante nuestro testimonio aún antes que mediante nuestro papel como juristas.
Porque, para decirlo con las palabras de Giovanni Falcone: “Para que una sociedad vaya bien, se mueva en el progreso, en la exaltación de los valores de la familia, del espíritu, del bien, de la amistad, para que prospere sin conflictos entre los distintos conciudadanos, para encaminarse serena hacia un mañana mejor, basta que cada uno cumpla con su deber”. Simplemente eso.
Nota: Este trabajo se corresponde con la ponencia del mismo título presentada por el autor en el II Congreso Internacional “Una mirada joven desde la perspectiva de la vulnerabilidad” celebrado los días 23 y 24 de octubre en el Colegio Notarial de Valencia.
