Autor: Mikel Mari Karrera Egialde, Grupo de Investigación Consolidado GIC IT-1445-22 (Gobierno Vasco), Persona, familia y patrimonio; IP: Gorka GALICIA AIZPURUA.
1. Supuesto de hecho
Traemos a comentario una cuestión descuidada, pero no menos trascendente y oportuna para reflexión respecto de otros casos similares que afecten a inmuebles. La cuestión se ha manifestado en diversas resoluciones del órgano directivo de los registros respecto del régimen de propiedad horizontal (situación análoga se produce en la propiedad pro diviso y en la serventía) y de la multipropiedad (comunidad de aprovechamiento por turnos) aportando unos criterios de solución específicos para cada caso (RRDGRN 30 agosto 2013, 21 octubre 2014, 19 de octubre de 2018; y RRDGSJFP 1 junio 2022 y 28 julio 2023), pero basados en argumentos muy dudosos y controvertidos (vid. CARRASCO, ROBLES, AVILÉS, GOÑI y AGÜERO). Nuestras observaciones se realizan, paralelamente, sobre el caso de la derelicción más simple. Si bien no es un escenario habitual, el contexto fáctico o suceso es el siguiente: personas cotitulares de una propiedad inmobiliaria rústica adquirida mediante herencia, deciden abdicar de su derecho de propiedad sobre el terreno en cuestión y, para su constancia indubitada, lo hacen ante notario en escritura pública. Un acto de disposición realizado, en este caso no por una, sino por varias personas por unanimidad, con capacidad plena y absolutamente conscientes de las consecuencias de su decisión. El inmueble se identifica mediante el número de finca registral y de asiento y, en la declaración de voluntad, no hace falta expresar ninguna causa jurídica, salvo la renuncia misma como voluntad de abdicar o dimitir del derecho (ROCA: 1995, 404).
Los motivos subjetivos de esta derelicción inmobiliaria se relacionan con la presión que las múltiples responsabilidades y cargas legales ejercen sobre la propiedad territorial rústica; y con el nulo aprovechamiento económico del terreno después de ajustarse a los gastos burocráticos que exige cualquier intento de utilización y disfrute del terreno en cuestión. Las cargas impositivas y la falta de productividad inutilizan de hecho las facultades particulares y posibilidades económicas que, aprisionadas por la funcionalidad social establecida a la propiedad del suelo en pos de la defensa medioambiental, confluyen hacia un espacio vacío de interés económico privado. Derivada de ello es que, si el propietario particular debe soportar las ordenaciones públicas, aún más el propio Estado, sin que exista motivo alguno para descartar la adquisición de los bienes inmuebles por éste cualquiera que sea su situación y condición jurídica.
En cualquier caso, estos motivos son intrascendentes para el tratamiento jurídico de la renuncia del titular de la propiedad inmobiliaria que, per se, no requiere de causa (abstracción causal); precisamente, respecto de la renuncia al derecho de hipoteca, declara la doctrina oficial que esa voluntad del acreedor de extinguirla es justamente la causa jurídica que consta en el título formal que se presenta en el Registro y que justifica la operación registral de cancelación del asiento correspondiente (RDGRN 4 diciembre 2017).
La renuncia abdicativa de la relación dominical no se efectúa a favor de persona física o jurídica determinada, sino que solamente pretende extinguir el derecho subjetivo respecto del titular que ejerce la facultad de dejación para alcanzar la condición de extitular. En el caso de que se produzca una renuncia abdicativa de una finca que está inscrita en el Registro de la Propiedad, el carácter de la extitularidad debe reflejarse en la historia jurídica de la finca inmatriculada. Tanto la validez como el carácter inscribible de la renuncia abdicativa han sido reconocidos por sucesivas resoluciones del órgano directivo de los registros, pero con ciertas modulaciones de tratamiento que pasan por exigir un expediente administrativo que formalice la aceptación (?) y adquisición (?) por parte de la Administración pública.
2. La renuncia al derecho de propiedad inmobiliaria
Como es bien sabido, el mayor de edad es capaz de realizar todos los actos de la vida civil (art. 246 CC) y, por ende, renunciar a sus derechos; facultad otorgada también al curador que ejerza funciones de representación de la persona que precisa de apoyo (art. 287.4 CC). Dentro de esa libertad, la base jurídica fundamental del caso expuesto es la permisión expresa de la ley mediante esta disposición: la renuncia a los derechos es válida “cuando no contraríe el interés o el orden público, ni perjudique a terceros” (art. 6.2 CC). La legitimidad y licitud de la renuncia se somete únicamente a dichos límites. La facultad de renunciar al derecho está en su propia esencia como elemento inherente al formar parte de la disponibilidad del interés en que consiste, es decir, el núcleo cardinal de esa disponibilidad del derecho es la misma renunciabilidad porque un derecho irrenunciable no es un derecho (LACRUZ: 1984, 132; CANO: 1986, 32). Ambas constituyen las dos caras de la misma moneda: el anverso del derecho conforma el polo positivo que refleja las facultades que lo componen y, necesariamente, en el reverso se sitúa el polo negativo que posibilita la facultad de dejación de la titularidad por voluntad de su titular, que lo extingue.
La renuncia, como suceso voluntario de abandono del derecho, pero sin regulación voluntaria de los efectos que haya de producir, es un “acto jurídico” que puede ejercitar el titular del derecho (GONZÁLEZ: 1931, 37; BONET: 1961, 294; ROCA: 1995, 401; DORAL: 2006, 440) y en la que tiene la opción de decidirse: bien por la renuncia abdicativa en la que la posterior adquisición no es derivativa, sino originaria (así en la renuncia del derecho de propiedad del inmueble); bien por la mal llamada renuncia traslativa (ASUA: 2011, 80) que, a su vez, puede ser voluntaria o legal en razón de que el destinatario sea designado por la voluntad del anterior titular o por la ley (así en la renuncia de los derechos reales limitados sobre el inmueble que retornan al propietario). La naturaleza jurídica de la renuncia abdicativa pone de manifiesto que ésta es un acto de carácter absoluto, eminentemente voluntario y unilateral, no recepticio, ni sujeta en ningún caso a condición, plazo o pacto y que, acaso, puede ir acompañada de ciertos actos materiales que lo visibilicen (“derelictio” o “dimissio”). La renuncia no depende ni puede depender del acto de tercero que deba intervenir; solo necesita el consentimiento del titular a quien afecta y perjudica (LACRUZ: 1984, 133). Además, no necesita ser comunicada o notificada a la persona que, en su caso, pueda ser favorecida por dicha renuncia abdicativa; y las relaciones jurídicas reales apoyadas en la finca seguirán subsistiendo.
En nuestro caso, independientemente del abandono o dejación de hecho (modo material), confluye una declaración de voluntad clara e indubitada de renunciar al derecho subjetivo al manifestarse ante notario e instrumentalizarse en escritura pública (título formal); se trata, más allá de materializar una mera renuncia (al derecho) y dejación física (de la finca), de constituir una indubitada renuncia formal, escrita y pública, para cumplir los requisitos exigidos por la doctrina legal: “explícita, clara y terminante”. En esta fase, como una cuestión paralela, se puede plantear hasta qué punto el notario autorizante de una escritura de estas características, en el marco de las responsabilidades de su función pública, debería notificar dicho otorgamiento a la Abogacía del Estado o a la Administración competente en materia patrimonial (principio de cooperación). De cualquier modo, una vez declarada la voluntad de renunciar, su eficacia queda supeditada esencialmente a la publicidad de la manifestación. Esta publicidad puede ser relativa y dirigirse solamente a los interesados en tener constancia de la renuncia frente a los cuales será operativa, especialmente la notificación a la Hacienda pública que debe aplicar y ajustar la realidad extrarregistral en su propio censo o catastro de fincas. En cambio, al tratarse de un derecho real inscrito, su eficacia “erga omnes” sí que se supeditará a la correspondiente inscripción en el Registro de la Propiedad.
Indudablemente, el propietario tiene la facultad de disposición sobre el inmueble y, englobado en ella, la de renunciar a su derecho. En este sentido, conviene recordar de partida que el abandono de un terreno rústico no afecta a la función social inserta en el contenido del derecho de propiedad sobre el mismo. La renuncia no tiene ni consecuencias económicas, ni consecuencias sociales, más allá del mero cambio en la titularidad del inmueble, que afecten a la funcionalidad atribuida a la propiedad rústica. La propiedad no puede llegar a ser una imposición o condena social para el sujeto que ha devenido titular como una especie de estigma forzoso o dogal (soga al cuello). Precisamente, la función social se predica, no respecto del sujeto, sino del objeto receptor de un contenido dominical con las limitaciones sociales, administrativas y económicas que la ley imponga en cada momento. Por ello, el cambio nominativo en la titularidad no afecta a la propiedad misma, ni a su contenido (económico-privado y social).
La cuestión se centraliza en la ausencia de un régimen jurídico nítido que especifique el modo de llevar a cabo la renuncia a la propiedad territorial registrada; lo contrario sucede con muchos tipos de bienes muebles materiales que se someten a un estricto régimen administrativo de retirada o reciclaje, o con los animales (vivos o muertos). Pero antes de alcanzar esa fase del proceso que interesa al particular, hay que determinar cuál es la situación jurídica de la finca abandonada en el tracto que lleva a atribuir la nueva titularidad.
3. La denominada Ley de Mostrencos
Esta denominación proviene del término latino “monstrare” (mostrar) porque en los supuestos de abandono de cosas, tradicionalmente, debía realizarse, primero, la publicación o el pregón para intentar localizar al dueño desconocido de la cosa (“bona incerti domini”). Para tales casos, la ley estableció, respecto de los bienes inmuebles, un “modo de apropiación” (asignación de la propiedad) con fundamento en el retorno del territorio al soberano; equivalente al criterio que se aplica en una comunidad ordinaria privada (ex art. 395 CC), la renuncia de un miembro social a su propiedad territorial acrecerá a la comunidad social. Precisamente, la Ley sobre adquisiciones a nombre del Estado (de Mostrencos) de 16 de mayo de 1835 (BOE-A-1835-946), en su artículo primero, al relacionar los bienes que corresponden al Estado, engloba los bienes inmuebles que estuvieren “vacantes” y sin dueño conocido por no poseerlos individuo, ni corporación alguna. A tal efecto, el Estado puede, por medio de la acción competente (reivindicatoria), reclamar como suyos de cualquier particular o corporación, en cuyo poder se hallen, y en donde quiera que estuvieren los bienes. Si éstos bienes no son poseídos ni detentados por persona, ni corporación alguna, se ocuparán “desde luego” a nombre del Estado, pidiendo la posesión real corporal ante el juez competente. En esta mecánica técnica, el Estado, desde que el bien inmueble queda sin titular (vacante), ya ha adquirido la propiedad y puede ejercer la acción reivindicatoria para acceder a la posesión del bien inmueble. Una vez conferido el dominio, se atribuye al Estado la facultad de apropiación, es decir, presupone el régimen ordinario (art. 348 CC) en el que la acción reivindicatoria dimana de una relación dominical que ya se tiene, como lo viene a demostrar que la ley exige al Estado la prueba de su derecho (título), sin que el detentador esté obligado a exhibir el suyo; tanto si éste último lo tiene como si no, o el título es legítimo o ilegítimo, el caso queda al margen del examen judicial si previamente el Estado no justifica su derecho.
Cuando los inmuebles vacantes están poseídos por particulares, el Estado puede ejercitar la acción reivindicatoria que había de prosperar siempre que aquellos carezcan de título bastante en Derecho o no acrediten haber transcurrido el tiempo necesario para adquirir por usucapión (ECLI:ES:TS:1918:1491, ECLI:ES:TS:1928:1391 y ECLI:ES:TS:1956:352).
Además, la ley reafirma que el órgano administrativo encargado de gestionar la adquisición responderá de los gravámenes y obligaciones de justicia afectas a las fincas que “adquiere” por la presente ley.
La anterior normativa sustancialmente fue seguida por la Base III de la Ley 89/1962, de 24 de diciembre, de bases del Patrimonio del Estado (BOE-A-1962-24394) que establece rotundamente: “Pertenecen al Patrimonio del Estado los bienes inmuebles que estuvieren vacantes y sin dueño conocido. Los bienes a que se refiere el párrafo anterior se entenderán adquiridos desde luego por el Estado, y tomará posesión de los mismos en vía administrativa, salvo que se oponga un tercero con posesión superior a un año, en cuyo caso aquél entablará la acción que corresponda ante la jurisdicción ordinaria. También corresponden al Estado los expresados bienes cuando estén detentados o poseídos sin título por Entidades o particulares, pudiendo reivindicarlos con arreglo a las Leyes. En esta reivindicación incumbe al Estado la prueba de su derecho, sin que los detentadores o poseedores puedan ser compelidos a la exhibición de sus títulos, ni inquietados en la posesión hasta ser vencidos en juicio”. En igual sentido, el Decreto 1022/1964 por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Bases del Patrimonio del Estado (BOE-A-1964-6135), recoge el mismo mecanismo (arts. 21 y 22): primero se asienta el principio general de la pertenencia en favor del Estado respecto de los bienes que están vacantes de hecho y de Derecho (“pertenecen… adquiridos desde luego”), y después se hace aplicación del mismo al supuesto de vacancia solamente jurídica, no de hecho, porque existan detentadores o poseedores del inmueble, teniendo en esos casos la acción reivindicatoria como título (ECLI:ES:TS:1978:4235). De igual modo, su Reglamento de desarrollo recogido por el Decreto 3588/1964 (BOE-A-1964-19591) y, en concordancia, el régimen de la concentración parcelaria (art. 205 Decreto 118/1973, BOE-A-1973-167). Conforme a este régimen, no hay en realidad bienes nullius referentes a inmuebles, “las fincas no quedan nullius… en caso alguno quedan vacantes” (LACRUZ BERDEJO: 1984, 307); “estos bienes vacantes son del Estado, que ya tienen dueño” (LACRUZ MANTECÓN: 2011, 238); “si algún inmueble quedase sin dueño, caería ‘ipso iure’ bajo el dominio estatal” (CORRAL: 2003, 528); se produce una “continuatio dominiorum” (CARRASCO: 2016, 7); “no hay una situación intermedia” (DOMÍNGUEZ: 2015). De esta manera, no puede haber “ocupación” de un bien inmueble en tanto siempre hay un sujeto residual que deviene titular del derecho de propiedad de los bienes inmuebles, en continuidad y sin vacancia en la titularidad. Por su parte, la expresión no tener “dueño conocido” no puede llevar al equívoco de interpretar que en caso de conocimiento no cabe la renuncia abdicativa. Se trata de una expresión que impone al Estado una actuación de buena fe para advertir al eventual dueño conocido de la apropiación del bien a los efectos que considere convenientes; sin embargo, esta actuación que exige la buena fe no será necesaria cuando la renuncia abdicativa sea expresada formalmente (manifestación de la escritura pública) ante la propia Administración del Estado por ser ya indubitada.
La vigente Ley 33/2003 también es nítida en su artículo 17: “Pertenecen a la Administración General del Estado los inmuebles que carecieren de dueño. La adquisición de estos bienes se producirá por ministerio de la ley, sin necesidad de que medie acto o declaración alguna por parte de la Administración General del Estado. No obstante, de esta atribución no se derivarán obligaciones tributarias o responsabilidades para la Administración General del Estado por razón de la propiedad de estos bienes, en tanto no se produzca la efectiva incorporación de los mismos al patrimonio de aquélla a través de los trámites prevenidos en el párrafo d) del artículo 47 de esta ley”. Desde el momento de la renuncia, sin necesidad de tradición, ni adquirir la condición de “res nullius”, el bien inmueble pasa a pertenecer, por previsión legal, a la Administración General; no hay requisitos añadidos a tal atribución tal como viene requiriendo el órgano directivo al exigir como “conditio iuris” la necesidad de una resolución administrativa (RRDGRN 5 de mayo de 2015 y 26 diciembre 2018). Se trata, primero, de adquirir la propiedad por disposición y asignación legal con la acción reivindicatoria correspondiente en defensa de su derecho (de propiedad); y, tras tomar posesión en vía administrativa, de asumir los efectos de la adquisición. Esta fase de asunción o avocación corresponde a la toma efectiva de la propiedad ya adquirida “ope legis” (título) que se instrumenta a través del correspondiente expediente administrativo (modo); con ello, el Estado trae y toma para sí la propiedad de la finca al objeto de dominar y apoderarse (facultarse) efectivamente del bien. Es cierto, sin embargo, que el mencionado artículo 47 de la Ley recoge una disposición equívoca y compleja de difícil interpretación: “Cuando se considere suficientemente acreditada la titularidad de la Administración General del Estado sobre el bien o derecho, se declarará así en la resolución que ponga fin al procedimiento y se procederá a su tasación, a su inclusión en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado y a su inscripción en el Registro de la Propiedad, así como a la adopción, en su caso, de cuantas medidas sean procedentes para obtener su posesión”; desarrollado reglamentariamente por el Real Decreto 1373/2009, de 28 agosto, en cuyo Título II (Protección y Defensa del Patrimonio), el Capítulo III regula la investigación, deslinde y recuperación de la posesión.
La materia regulada en dicha ley se inserta en el ámbito del Derecho Civil y establece, junto al régimen general de la ocupación como forma de adquirir la propiedad (art. 610 CC), una atribución de un derecho privado al Estado; además, tiene carácter de orden público, no susceptible de derogación por los particulares, y vocación de seguridad jurídica porque trata de evitar la existencia de bienes inmuebles sin titular. La ley no otorga al Estado un derecho de adquisición preferente o un derecho de opción legal, sino que prevé un mecanismo de adquisición originaria por ministerio de la ley con una dimensión de interés público que justifica per se la intervención de la Abogacía del Estado. Una vez adquirida, la exigencia de las posteriores actuaciones administrativas únicamente se contempla para señalar el momento a partir del cual operarán a cargo del Estado las responsabilidades emanadas de las obligaciones “propter rem” (tributarias y otras) de la finca que solo podrán hacerse valer por los acreedores después de la “incorporación” patrimonial (al inventario) que instrumentalice la preliminar adquisición de dominio. Con ese fin se disponen diversas actuaciones probatorias y documentales de investigación de naturaleza administrativa (interna) para evitar la asunción de la propiedad de un bien que sea titularidad de un tercero no renunciante, verificar el derecho del Estado que comienza a comportarse como titular y dictar una resolución que, asumiendo y haciéndose cargo de dicha adquisición, dé lugar a ejercitar acciones civiles de defensa de la posesión y el dominio (incluida la inscripción en el Registro de la Propiedad), y delimite su posición deudora desde la adquisición respecto de las obligaciones vinculadas a la finca. Según la situación posesoria de la finca, a veces tomará posesión en vía administrativa y otras veces necesitará entablar la acción correspondiente ante los órganos del orden jurisdiccional civil.
En definitiva, un régimen especial de autotutela ejecutiva (art. 93 Ley 30/1992) para tomar posesión en vía administrativa de la propiedad ya adquirida (CHINCHILLA: 2004, 156; RODRÍGUEZ: 2005, 106; POZO: 2013, 266).
La conveniencia de tramitar un expediente de comprobación de cargas y obligaciones vinculadas a la finca responde a la necesidad de que el Estado realice una toma consciente de estado de lo que está adquiriendo, sin poner en cuestión la propia adquisición ya operada por la ley, es decir, tome cargo y asuma el contenido de su nueva propiedad mediante un expediente interno no publicado, independientemente del acceso a la información administrativa de todo ciudadano. Tal como lo remarca CARRASCO (2015), “residualmente todos los inmuebles que devienen “nullius” pasan “ope legis” a propiedad del Estado, que finalmente, y a pesar de los términos ambiguos del art. 47 Ley 33/2003, no se puede negar a recibirlo en su patrimonio”. De hecho, el Estado no puede rechazar la adquisición porque ello generaría un bucle ilógico y fractal infinito de abandono/adquisición legal o renuncia/adjudicación al Estado. En definitiva, en la renuncia abdicativa del dominio, si es tal, quien adquiere por mandato de la Ley de Patrimonio del Estado, adquiere el pleno dominio de la cosa abandonada, y lo adquiere, además, originariamente (CANO: 1986, 44).
Se establece una imposición de adquirir en la que no cabe manifestar una voluntad contraria a incrementar el patrimonio público rechazando el bien inmueble ya abandonado por abdicación del anterior titular.
Ello opera dentro de los límites legales indicados: salvo que se realice en fraude de acreedores, la renuncia no causa perjuicio a terceros desde que las obligaciones “propter rem” generadas anteriormente son autónomas y eficaces conforme a su propia estructuración obligacional; y es ilógico e irracional pensar que la atribución de un bien al Estado atenta contra el interés o el orden público. De hecho, al interés y al orden público les son indiferentes quien ostenta o deja de ostentar la titularidad del derecho de propiedad; y los terceros siguen manteniendo sus derechos sobre la finca mediante las correspondientes acciones, incluso la acción para impugnar la renuncia misma por fraude.
En definitiva, se trata de “formalizar” la adquisición ya consumada por la ley sin necesidad de tradición (adquisición originaria, no derivativa) para verificar que el inmueble no está afectado por una prescripción adquisitiva en trance o ya favorable a otra persona (no cabe ocupación).
4. La inscripción de la renuncia
En la renuncia de los bienes inmuebles no cabe una mera desafección física directa (ausencia de todo cuidado), sino que debe manifestarse por una actitud omisiva en el uso de las facultades dominicales que denote abandono y, si está inscrita en el registro, por la “desafección registral” para hacer decaer las presunciones legales establecidas sobre el titular de la finca registral. Producida la renuncia en el plano civil, hay que corregir el desajuste impropio e inadmisible entre la realidad jurídica extrarregistral y registral.
Consolidar esa relación de concordancia entre el Registro y la realidad constituye una de las líneas angulares del sistema registral porque solo desde la correspondencia integral de las dos dimensiones (real y registral) puede garantizarse la publicidad fiable sobre las situaciones del tráfico jurídico inmobiliario. La seguridad jurídica, como valor jurídico constitucional y como principio general del Derecho, exige la predictibilidad en la aplicación estable del Derecho y en las consecuencias jurídicas de los actos que, en este caso, únicamente puede obtenerse mediante la publicidad registral. Precisamente, la doctrina constitucional vincula el principio de seguridad jurídica con la claridad (no confusión) normativa para huir de provocar situaciones objetivamente confusas y procurar que los operadores jurídicos y los ciudadanos sepan a qué atenerse (STC 46/1990).
Para ello, el sistema de Derecho civil sustantivo, para su integración y publicidad, es susceptible de repercutir y reflejarse en el ámbito registral, y eliminar la incertidumbre de la titulación sobre quién es o no propietario y quiénes son los titulares de los derechos.
Siendo voluntario el ingreso de los inmuebles en el régimen registral y de la titularidad adquirida, la misma voluntariedad debe predicarse para abandonar dicha titularidad registral; esta petición de “desinscripción” (en lenguaje coloquial, aunque técnicamente esté mal expresado) no significa desmatricular lo inmatriculado. La inscripción ampara al titular, no sólo con prerrogativas de rango y disponibilidad del derecho inscrito, sino también con la presunción de que lo que diga el asiento se ha de reputar veraz, especialmente con referencia a la titularidad. Precisamente, el Registro de la Propiedad en España es de titularidades (de derechos) con presunción de exactitud (fe pública) y su eficacia jurídica resultaría frustrada si publicase titularidades jurídico-reales que no se corresponden con la realidad extrarregistral, especialmente cuando el registrador ya ha tenido conocimiento de dicha realidad externa. Así lo reconoce la doctrina oficial al declarar que “la renuncia abdicativa del dominio (causa de pérdida del mismo para su titular), es un acto dispositivo unilateral, mediante una declaración de voluntad no recepticia e irrevocable. De incidir en la esfera registral, tal acto jurídico indudablemente estará sujeto a los requisitos de forma prescritos por la legislación hipotecaria, pues de estar el inmueble inmatriculado, y dada la presunción que establece el art. 38 LH, para dejar ésta sin efecto tal renuncia habrá de causar el asiento correspondiente… Un ordenamiento como el español, que permite la pérdida del dominio por renuncia (cfr. art. 6.2 CC), no puede poner obstáculo a la cancelación del dominio en virtud de la escritura en que el titular registral manifiesta su voluntad de no tenerla como suya” (RRDGRN 5 de mayo de 2015 y 26 diciembre 2018).
En esta fase preliminar a la inscripción, el ejercicio de la facultad dispositiva del titular solo es indispensable para que el acto de disposición otorgado (la renuncia) pueda inscribirse después (ex art. 20.1 LH). La base jurídica más clara de esta operación se halla en esta disposición reglamentaria que completa e integra el artículo 2 LH: “Conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley, no sólo deberán inscribirse los títulos en que se declare, constituya, reconozca, transmita, modifique o extinga el dominio o los derechos reales que en dichos párrafos se mencionan, sino cualesquiera otros relativos a derechos de la misma naturaleza, así como cualquier acto o contrato de trascendencia real que, sin tener nombre propio en derecho, modifique, desde luego o en el futuro, algunas de las facultades del dominio sobre bienes inmuebles o inherentes a derechos reales” (art. 7 RH). Examinado en las RRDGRN 10 de enero y 18 de febrero de 2003 si la no inclusión de la renuncia del dominio en el artículo 2.1 LH es razón suficiente para negar su acceso al Registro, “la respuesta no puede sino negativa, toda vez que… el Registro de la Propiedad tiene por objeto todos los actos o contratos relativos al dominio de los inmuebles, y sin que exista argumento alguno para sostener el carácter taxativo de la enumeración de títulos inscribibles… restringiéndose así el ámbito de la materia inscribible previamente definido; antes al contrario, la propia Ley Hipotecaria, a lo largo de su articulado recoge títulos inscribibles no incluidos en aquella enumeración (cfr. arts. 26 y 107.6 LH), y así ocurre precisamente, con la extinción misma de dominio (cfr. art. 20.1 y 79 LH)”.
Desde las consideraciones anteriormente realizadas, la renuncia del dominio puede inscribirse en el Registro de la Propiedad sin necesitar del complemento de aceptación alguna, produciéndose los efectos que derivan de la propia publicidad registral. Ello es consecuencia de la naturaleza unilateral de la renuncia abdicativa; su inscripción será la correspondiente a un acto perfecto, de manera que no precisará de ir acompañada de un acto de aceptación de un tercero porque, como se ha señalado, la exclusiva declaración jurídica de voluntad abdicativa produce ya su efecto extintivo definido en la realidad jurídica extrarregistral. Obviamente, quien debe hacer la renuncia para solicitar después su inscripción registral es el titular registral. A tal efecto, “podrá pedirse y deberá ordenarse, en su caso, la cancelación total de las inscripciones… cuando se extinga también por completo el derecho inscrito” (art. 79.2 LH); “Las inscripciones… hechas en virtud de escritura pública no se cancelarán sino… por otra escritura o documento auténtico en la cual preste su consentimiento para la cancelación la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción” (art. 82 LH). El registrador GÓMEZ PAVÓN (1951, 460) llega a la conclusión de que tal escritura de renuncia sería válidamente inscribible, se procedería a “comunicarlo” a la Administración para que instara la dispuesto en la Ley de Mostrencos, y cumplidos sus trámites, se inscribiría como bien del Estado con todas sus ulteriores consecuencias.
Concretando y matizando, según la autorizada opinión de ROCA (1995: 409), “la renuncia abdicativa puede dar lugar a diferentes operaciones registrales… (y) tratándose de abandono del dominio… lo procedente es verificar un asiento de inscripción”. En el mismo sentido, CARRASCO (2016, 11) indica que “la eficacia de la derelicción como abandono claudicante comporta que se pueda practicar el correspondiente asiento de inscripción registral (no basta una “cancelación” de la inscripción del dominio), y aquella inscripción no está subordinada a la simultánea inscripción del dominio nuevo en favor del Estado”. La inscripción de la renuncia no provoca ni la desincripción o desmatriculación de la finca, ni produce cierre registral, ni retrotrae la situación registral a la previa del momento de la renuncia; tampoco afecta a los derechos reales limitados constituidos sobre la finca que tengan constancia registral.
Ahora bien, como manifiesta ROCA (1995: 409), “la renuncia del dominio de una finca inmatriculada no está prevista por nuestra legislación hipotecaria y, por tanto, falta una norma registral determinadora de su constancia registral; pero para suplir este vacío no ha de servir el asiento cancelatorio, sino más bien un asiento de inscripción de tal renuncia, pues ni la finca ha de poder quedar desinmatriculada en el Registro, ni ha de poder repercutir sobre los gravámenes que pesen sobre la finca. Al Estado corresponderá en este caso conseguir que se inscriba el dominio de esta finca a su favor, en virtud del derecho de apropiación que le atribuyó la Ley de Mostrencos”. En el mismo sentido, ROBLES (2018: 786) señala que, “otro problema, diferente, es el contenido de dicha inscripción. Si debe ser inscrita a favor del Estado, de modo automático, aunque pendiente de la aceptación por parte de este por medio del expediente administrativo previsto al efecto, o por el contrario debe inscribirse la renuncia dando lugar a una situación de vacancia (y que así se refleje registralmente) en tanto en cuanto no sea aceptada por el Estado por medio del expediente citado. Por tanto, inscripción, sea cual sea su contenido”. Compartimos estas opiniones hasta el punto en que se haga constar la renuncia para publicitar “erga omnes” que el anterior titular ha dejado de serlo, pero sin hacer alusión a la condición en que queda la finca porque ésta se deriva de la norma legal (publicada y conocida) que lo asigna “ope legis”, aunque quede latente el órgano titular definitivo; tampoco es necesario justificar que el renunciante ha abandonado o dejado la posesión de la finca (ROCA: 1995, 405-406).
Desde el orden civil (ejercicio de la renuncia) hay que pasar al ámbito registral en el que el reflejo de la renuncia implica practicar un asiento (de renuncia) que deja sin efecto otro anterior (la titularidad del derecho renunciado); ello prescindiendo de un tracto sucesivo de la titularidad en favor del Estado (o el órgano que asuma la propiedad), siendo suficiente la concordancia entre la inscripción y la abolición de la titularidad renunciada. El registrador, en base al principio de legalidad, debe valorar la validez de esta renuncia al derecho de propiedad manifestada en escritura pública y, solicitado el abandono de la titularidad registral, debe practicar un asiento que refleje tal realidad jurídica (inscripción declarativa).
Evidentemente, este tipo de renuncia abdicativa es una situación excepcional, pero, tras la adquisición “ope legis”, con la consecuencia normal de abrir una fase de tránsito a la inscripción de la nueva titularidad. El asiento es de extinción de la titularidad, pero no cancelatorio de la propiedad; formalmente acoge la constancia de la renuncia a la titularidad de un derecho que, por ley, queda atribuido eventualmente al Estado (GÓMEZ: 1951, 459). Esta práctica de la inscripción es necesaria para romper la presunción registral de titularidad y evitar eventuales responsabilidades en razón de la finca derivadas de la inacción de la Administración. Si ésta, en anormal funcionamiento, no tramita el expediente y, mientras tanto, el Registrador se negare a la inscripción, se está condenando forzosamente al extitular a serlo y, con ello, ser también responsable putativo de las obligaciones vinculadas a la finca.
Desde el punto de vista de la técnica registral, las RRDGRN de 5 de mayo de 2015 y 26 diciembre 2018 afrontan esta posibilidad del acceso al Registro mediante un asiento de inscripción en que se haga constar la renuncia, con subsistencia de la finca como finca inmatriculada, aunque sometida a la disciplina normativa que rige la adquisición ope legis por parte de la Administración del Estado de los bienes inmuebles vacantes desde el momento en que se cumplen los requisitos para tal atribución. Es aquí donde se interpreta la legislación especial sobre patrimonio de las Administraciones Públicas de modo incongruente en la vía de impedir que se produzca la inscripción de la renuncia “sin más” en el Registro. Ciertamente, no se producirá la adquisición del Estado si existen terceros con un derecho preferente o si los renunciantes resultan no ser los titulares civiles del dominio; pero, precisamente por ello, se prevé la tramitación de un expediente de investigación respecto de los bienes y derechos que “presumiblemente” sean de la titularidad de la Administración General del Estado y, hasta que no recaiga la resolución favorable, no será posible la inscripción en el Registro de la Propiedad. No obstante, en la solución propuesta se solapan dos fases distintas que deben situarse en continuidad: la inscripción de la renuncia a la titularidad y la eventual inscripción de la nueva titularidad del Estado. La primera no puede someterse ni condicionarse por los trámites administrativos previstos para realizar la segunda. En este sentido, el principio de especialidad y claridad del Registro guía la inscripción de los distintos asientos registrales; para el acceso registral se exige como presupuesto que las situaciones jurídicas estén perfectamente determinadas e instrumentalizadas con nitidez en los títulos que pretendan su inscripción. La nitidez que debe presidir el otorgamiento de las escrituras públicas y las exigencias de determinación que deben presidir los asientos registrales se observan, justamente, en la constancia de la desaparición de la titularidad mediante la renuncia escriturada.
Sin duda es correcta la doctrina de las primeras resoluciones de permitir el acceso al registro de la renuncia al derecho de propiedad para atender la finalidad publicitaria propia del registro, a pesar de las cuestiones registrales de carácter formal que pueden resultar de ello. Precisamente, las posteriores parecen haber sido dictadas desde el prejuicio de buscar argumentos que impidan la inscripción, sin atender al derecho e interés del renunciante, ni a los principios fundacionales del sistema registral. La renuncia puede y, por tanto, debe tener reflejo en el registro si así lo solicita el renunciante. No hay razones sustantivas, ni de técnica registral, que fundamenten la necesidad de realizar una inscripción simultánea de la renuncia abdicativa y de la nueva titularidad en su lugar. En todo caso, el deber de colaboración entre los órganos públicos exige notificar al encargado y responsable del expediente administrativo la nueva titularidad del Estado a efectos de inscribirla porque, efectivamente, es necesaria alguna actividad por parte del Estado para que ello sea posible.
En definitiva, no tiene sentido supeditar el Derecho civil (sustantivo) al Derecho registral (instrumental), ni recurrir al argumento analógico para aplicar instituciones con las que no existe identidad de razón. Las dudas de técnica instrumental no pueden inhabilitar los principios básicos del sistema registral, sino justamente emplearlos en la solución de la incertidumbre: en el plano sustancial, el ejercicio lícito de la facultad de renunciar a un derecho; y, en el plano registral, la funcionalidad típica de todo registro de dar publicidad.
Desde la esfera privada, ni el Derecho registral inmobiliario (el registrador) y, desde la esfera pública, ni el Derecho administrativo (hacienda pública), pueden soslayar la aplicación de normas civiles (art. 6 CC y art. 17 Ley 33/2003) que proyectan la relación real de los sujetos titulares con el objeto del derecho de propiedad, alegando meras excusas técnicas.
5. La inscripción de la nueva titularidad
Esta renuncia abdicativa plantea la cuestión relativa al órgano público a cuyo favor podrá inscribirse luego la titularidad del derecho renunciado, pues el tránsito o recepción a otros patrimonios ajenos al renunciante no procede de la renuncia misma, como ocurre en la traslativa, sino que en este caso la adquisición por un tercero (el Estado) responde a otra causa distinta (asignación legal); en el caso de adquisición originaria de la propiedad de los bienes inmuebles vacantes, por definición, no existe una escritura pública traslativa. Como se viene señalando, la atribución legal de la propiedad de los bienes inmuebles vacantes a favor del Estado supone, por tanto, un título de adquirir por ministerio de la Ley en virtud del cual el Estado es titular dominical de los mismos sin necesidad de trámite alguno, siempre que efectivamente esos bienes se hallen vacantes de titularidad, para cuya comprobación la ley prevé la tramitación del expediente de investigación patrimonial. Al tratarse de una adquisición originaria, no es necesario el tracto sucesivo, en el sentido del artículo 20 LH (establecida para adquisiciones derivativas), a la nueva titularidad registral para inscribir la renuncia previa a la titularidad anterior precursora de la posterior. No altera la esencia de los principios registrales que una finca inmatriculada quede sin titularidad definida; para ello deberá solicitarse la inscripción. La inscripción de la nueva titularidad no tiene porqué ser simultánea a la anterior inscripción de renuncia a la titularidad y el tracto sucesivo, por su carácter meramente formal, puede alejarse temporalmente “sine die” hasta que el nuevo titular lo requiera. La práctica de este nuevo asiento es una cuestión de carácter registral que debe resolverse en base a los principios de seguridad jurídica y funcionalidad de la publicidad registral.
Obviamente, quien debe decidir la nueva condición registral de la finca es el nuevo titular.
En este caso, la peculiaridad radica en que la inscripción registral ya no es voluntaria, sino obligatoria para el Estado por exigencia legal (RODRÍGUEZ: 2005, 371). La cuestión es si se debe practicar un nuevo asiento de inscripción para dar cuenta e informar del eventual expediente administrativo de verificación a resultas del cual se solicitará la consiguiente inscripción del dominio en favor de la entidad pública correspondiente. La obligatoriedad de solicitar la inscripción es imperativa: “Las Administraciones públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros” (art. 36 Ley 33/2003). Por ello, en el Registro de la Propiedad se inscribirán “los títulos de adquisición de los bienes inmuebles y derechos reales que pertenezcan al Estado…, con sujeción a lo establecido en las leyes o reglamentos” (art. 2.6 LH); “Siempre que el Estado o las Corporaciones civiles adquieran algún inmueble o derecho real, los Delegados de Hacienda, Autoridades o Directores generales de los ramos bajo cuya dependencia hayan de administrarse, cuidarán de que se recojan los títulos de propiedad, si los hubiere, y de que en todo caso se verifique su inscripción” (art. 24 RH). Por su parte, el Registrador también está obligado a promover la inscripción: “Los registradores de la propiedad, cuando tuvieren conocimiento de la existencia de bienes o derechos pertenecientes a las Administraciones públicas que no estuvieran inscritos debidamente, lo comunicarán a los órganos a los que corresponda su administración, para que por éstos se inste lo que proceda” (art. 39 Ley 33/2003); pero no está obligado a practicar la inscripción de oficio sin que así se lo requiera la Administración Pública porque la obligación de la Administración de inscribir sus bienes y el principio de rogación deben imbricarse. Así, es la propia Administración, y no el Registrador de oficio, quien debe instar por exigencia legal la inscripción de sus bienes.
Ahora bien, entre la constancia de la renuncia a la titularidad del derecho de propiedad y la inscripción de la nueva titularidad, se abre una especie de período de yacencia, pero no de vacancia, en la que la persona destinataria e interesada (el Estado) pasa a estar en una fase de interinidad provisional hasta el pleno arraigo definitivo del dominio dentro de su patrimonio.
El titular orgánicamente no está aún determinado por el Estado, pero es determinable. En la realidad extrarregistal no hay vacancia material porque el titular del derecho de propiedad sobre el inmueble es el Estado, y la constancia registral de la titularidad de la entidad definitiva se determinará tras el expediente oportuno.
La dilación temporal abre la duda sobre el carácter revocable o no de la renuncia en el “ínterin”. Al tratarse de un derecho real, como hemos señalado, su eficacia depende de la publicidad realizada a interesados o “erga omnes” mediante el registro. Con independencia de que, al no inscribirse, no tenga efectos frente a terceros que se benefician de la publicidad registral, una vez publicitada la declaración de renuncia no cabrá ya revocarla, aunque haya sido solamente frente a algunos interesados, principalmente la Hacienda pública. Justamente, para la Administración pública, como tercero, basta la notificación del acto formal, sin requerirse necesariamente la publicidad registral, por cuanto no puede alegar ignorancia, ni la buena fe derivada del desconocimiento; por ello, resultará ilógico que Hacienda exija el pago del impuesto sobre bienes inmuebles a quien sabe que ya no tiene ningún derecho real sobre la misma.
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1 junio 2022 (BOE-A-2022-10775)
28 julio 2023 (BOE-A-2023-21121)
