La Sentencia de 14 de marzo de 2017 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) tiene por objeto la interpretación de la normativa comunitaria en materia de lucha contra el terrorismo en el marco conflictual de dos partes, de un lado, A, B, C y D (en lo sucesivo, conjuntamente, «A y otros»), y de otro, minister van Buitenlandse Zaken (en adelante, Ministro de Asuntos Exteriores), al entender éste, la imposición a estas personas de medidas restrictivas con arreglo a la legislación nacional en materia de represión de los actos de terrorismo. Y es que, según las autoridades neerlandesas, A y otros, realizaron captación de fondos para los «Liberation Tigers of Tamil Eelam» (Tigres de Liberación de Eelam Tamil, LTTE), una organización que se enfrentó en una guerra civil contra el Gobierno de Sri Lanka para crear un Estado independiente en el norte y el este de Sri Lanka para el pueblo tamil y que ha estado clasificado como «terrorista» por la Unión Europea durante 10 años aproximadamente, organización que se encuentra en la lista de grupos y entidades a la que se refiere el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.º 2580/2001 del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo. Dicho precepto expone lo siguiente:
El Consejo, por unanimidad, establecerá, revisará y modificará la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplica el presente Reglamento, con arreglo a las disposiciones previstas en los apartados 4, 5 y 6 del artículo [1] de la Posición Común [2001/931]. Dicha lista consistirá en:
- i) las personas físicas que cometan o traten de cometer un acto de terrorismo, participe[n] en él o faciliten su comisión;
- ii) las personas jurídicas, grupos o entidades que cometan o traten de cometer un acto de terrorismo, participen en él o faciliten su comisión;
[…]»
En este sentido, las autoridades neerlandesas, en aplicación de la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, incluyeron a A y otros entre las personas sujetas a medidas restrictivas con el fin de luchar contra el terrorismo, teniendo en cuenta para ello, un memorándum oficial de 14 de octubre de 2008 del Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (Servicio General de Información y Seguridad, Países Bajos), según el cual las referidas personas habían recaudado fondos para la organización LTTE; e incluso se basaron en que se habían iniciado actuaciones penales contra A y otros por participar en una organización terrorista, en el sentido del Código Penal neerlandés, y por violación, en favor de la organización LTTE, de las prohibiciones establecidas en el artículo 2, apartados 1 y 2, y en el artículo 3 del citado Reglamento; en consecuencia, todos éstos hechos provocaron la congelación de sus fondos financieros y la calificación de los LTTE de organización terrorista.
Así las cosas, mediante resoluciones de los Tribunales de Primera Instancia de los Países Bajos, declararon infundados los recursos interpuestos por A y otros contra las afirmaciones del Ministro , por lo que procedieron a interponer recurso de apelación contra dichas sentencias ante el órgano jurisdiccional remitente, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos), alegando, que la organización LTTE no era una organización terrorista sino una fuerza armada no estatal que participó en un conflicto armado sin carácter internacional en Sri Lanka, por lo que sus acciones se regían exclusivamente por el Derecho internacional humanitario, no por la legislación de la Unión ni por las normas internacionales en materia de lucha contra el terrorismo, de manera que la inclusión de la citada organización en la lista de congelación de fondos es, por consiguiente, ilegal, incurriendo la Unión en error al considerar los ataques y secuestros perpetrados por los LTTE entre 2005 y 2009 como «actos terroristas» que justificaban su inclusión en una lista de la Unión de organizaciones implicadas en actos terroristas.
En este sentido, el Consejo de Estado neerlandés, expone que existe un consenso internacional sobre el hecho de que las actividades de fuerzas armadas en período de conflicto armado, en el sentido del Derecho internacional humanitario, no deben considerarse actividades terroristas; además, dispone que lo que motivó la inclusión de la organización LTTE en la lista de congelación de fondos mencionando una serie de ataques que dicha organización cometió durante el período comprendido entre el 12 de agosto de 2005 y el 12 de abril de 2009 en Sri Lanka y que, por ello, están relacionados con el conflicto entre el Gobierno de Sri Lanka y dicha organización, siendo que el Ministro consideró, en un memorándum del mes de agosto de 2009, que ese conflicto era hasta el 18 de mayo de 2009 un conflicto armado no internacional, mientras que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados calificaba, hasta el mes de julio de 2009, el referido conflicto de «conflicto armado».
Por todo ello, el Raad van State que conoce en última instancia, plantea las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia de la Unión Europea: por un lado, que aclare la definición de «actos terroristas», determinando, si las posibles incoherencias respecto a dicha definición entre el Derecho de la Unión y el Derecho internacional, pueden afectar a la validez del Reglamento de Ejecución controvertido, y con ello, a la validez de la inclusión de la organización LTTE en la lista de congelación de fondos; y por otro lado, que indique si procede reconocer a A y otros el derecho a alegar ante él la ilegalidad de esos actos, dado que no han solicitado su anulación ante los tribunales de la Unión, ya que, no todas las personas que temen que una autoridad nacional adopte contra ellos medidas de lucha contra el terrorismo debido a su implicación, efectiva o supuesta, en una organización incluida en esa lista pueden recurrir contra la inclusión de esa organización en la citada lista con carácter cautelar.
Pues bien, el TJUE estima que el Derecho internacional consuetudinario no se opone a que las actividades de fuerzas armadas en período de conflicto armado puedan constituir «actos terroristas», pues el Derecho internacional humanitario persigue objetivos distintos a los del Derecho de la UE, ya que, si bien algunos convenios internacionales excluyen de su ámbito de aplicación las actividades de fuerzas armadas en período de conflicto armado, en el sentido del Derecho internacional humanitario, no prohíben a los Estados partes calificar como «actos terroristas» algunas de estas actividades, o prevenir la comisión de tales actos. A tales efectos, el hecho de que las acciones de los «Tigres de Liberación de Eelam Tamil» puedan constituir actividades de fuerzas armadas no afecta a la validez de los actos de la Unión relativos a su inclusión en la lista de congelación de fondos, por lo que la designación de las personas y de las entidades que deben figurar en la lista no constituye, en este contexto, una sanción, sino una medida preventiva para obstaculizar la financiación de dichos sujetos que puedan perpetrar actos terroristas.
Por último, es cierto que, a fin de reforzar la tutela judicial de las personas físicas o jurídicas frente a los actos de la Unión, el Tratado de Lisboa ha ampliado los criterios de admisibilidad del recurso de anulación mediante la adopción del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, que autoriza también tal recurso contra los actos reglamentarios que les afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución. Sin embargo, de ello se deduce que una petición de decisión prejudicial que tiene por objeto la validez de un acto de la Unión sólo puede declararse inadmisible en caso de que, aun cuando el recurso de anulación contra un acto de la Unión hubiera sido manifiestamente admisible, la persona física o jurídica que hubiera podido interponer tal recurso se abstuvo de hacerlo en el plazo fijado e invoca la ilegalidad de dicho acto en el marco de un procedimiento nacional a fin de incitar al tribunal nacional a plantear al Tribunal de Justicia la petición de decisión prejudicial en cuestión, relativa a la validez del citado acto, obviando así el carácter definitivo que frente a él tiene el referido acto una vez expirados los plazos para recurrir. [Eva Salcedo Mendizábal].
