STS (Sala 1ª) de 27 de junio de 2017, rec. nº 758/2015.
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“(…) Sobre la naturaleza de esta clase de contratos ha existido una evolución legislativa que ha esclarecido las dudas que existían.
El texto original de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas consideraba los contratos de seguro de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas como contratos administrativos.
Mediante la reforma operada por la Ley 13/1999, de 28 de diciembre, estos contratos pasaron a tener carácter de privados.
La naturaleza privada del contrato de seguro para cubrir la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública aparece reconocido en el TRLCAP aprobado por RDL 2/2000, de 16 de junio, de aplicación al contrato litigioso, según ya hemos adelantado.
Conviene reseñar los siguientes preceptos:
“El seguro es un instrumento que permite a un actor económico sustituir un coste incierto y elevado por un coste cierto y reducido. El seguro transfiere riesgos del patrimonio del asegurado al patrimonio del asegurador, que puede asumirlos mediante el procedimiento de acumular unidades del riesgo, de forma tal que las pérdidas resulten estadísticamente previsibles.
“En el ámbito de la Administración pública, este proceso de transferencia de riesgos tiene un alcance inesperado. El proceso de aseguramiento supone una privatización del riesgo. Éste se transfiere desde las Administraciones públicas, que deben hacer frente al mismo con cargo a su presupuesto (mediante un sistema que ha sido llamado de autoaseguramiento), a las aseguradoras privadas. Esto permite a las Administraciones sustituir la previsión económica de las consecuencias de un riesgo incierto por el abono cierto a la aseguradora privada de la cantidad que resulta de la prima. Con ello se plantean diversos problemas de compatibilidad del régimen jurídico-administrativo de responsabilidad con el régimen del seguro privado.”
“(…) Artículo 5. Carácter administrativo y privado de los contratos. 1. Los contratos que celebre la Administración tendrán carácter administrativo o carácter privado. 2. Son contratos administrativos:
“a) Aquellos cuyo objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de concesión de obras públicas, los de consultoría y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos en la categoría 6 del artículo 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos (…).
“Artículo 9. Régimen jurídico de los contratos privados.
“1. Los contratos privados de las Administraciones Públicas se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas administrativas específicas, por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo y en cuanto a sus efectos y extinción, por las normas de derecho privado (…).
“2. Los contratos comprendidos en la categoría 6 del artículo 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos, se adjudicarán conforme a las normas contenidas en los Capítulos II y III del Título IV, Libro II, de esta Ley.
“3. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en los contratos privados. No obstante, se considerarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con la preparación y adjudicación del contrato y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo de acuerdo con la normativa reguladora de dicha jurisdicción.
“Artículo 206. Categorías de los contratos. “Para la aplicación del artículo 203 [supuestos de publicidad], los contratos se agrupan en las siguientes categorías: “(…) 6. Servicios financieros: “a) Servicios de seguros (…)”.
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, declara el carácter privado de los contratos que celebre una Administración con los servicios financieros de seguros.
El art. 10 del RDL 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el TRLCSP, incluye los seguros de responsabilidad patrimonial al hacer referencia a las pólizas de seguro suscritas por la Administración.
QUINTO.- Con tales antecedentes, y en aplicación de la doctrina de los “actos separables”, se ha de distinguir entre la fase de preparación y adjudicación del contrato, cuya impugnación se habría de decidir ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, de aquellos conflictos que surjan entre la Administración y la aseguradora en cuanto a los efectos y extinción del contrato, que sería competencia de la Jurisdicción civil.
De ahí que se puede coincidir con la sentencia 781/2007, de 25 de junio, aunque el contrato sobre el que decide ésta no es de seguro, que el contrato cuyo incumplimiento origina la reclamación objeto de este proceso reviste carácter privado, y se halla sólo sometido a la legislación administrativa en todo cuanto afecta a los actos tradicionalmente considerados separables -los relativos a la formación de la voluntad de la Administración, a su preparación y adjudicación-, en tanto que en cuanto a sus efectos y extinción se somete a las normas de derecho privado, correspondiendo, por consiguiente, a los órganos de la jurisdicción civil la competencia para conocer de los litigios relativos, como aquí́ sucede, a las consecuencias del incumplimiento contractual”. (F.D. 4º y 5º) [P.G.P.]
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“(…) Sobre la naturaleza de esta clase de contratos ha existido una evolución legislativa que ha esclarecido las dudas que existían.
El texto original de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas consideraba los contratos de seguro de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas como contratos administrativos.
Mediante la reforma operada por la Ley 13/1999, de 28 de diciembre, estos contratos pasaron a tener carácter de privados.
La naturaleza privada del contrato de seguro para cubrir la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública aparece reconocido en el TRLCAP aprobado por RDL 2/2000, de 16 de junio, de aplicación al contrato litigioso, según ya hemos adelantado.
Conviene reseñar los siguientes preceptos:
“El seguro es un instrumento que permite a un actor económico sustituir un coste incierto y elevado por un coste cierto y reducido. El seguro transfiere riesgos del patrimonio del asegurado al patrimonio del asegurador, que puede asumirlos mediante el procedimiento de acumular unidades del riesgo, de forma tal que las pérdidas resulten estadísticamente previsibles.
“En el ámbito de la Administración pública, este proceso de transferencia de riesgos tiene un alcance inesperado. El proceso de aseguramiento supone una privatización del riesgo. Éste se transfiere desde las Administraciones públicas, que deben hacer frente al mismo con cargo a su presupuesto (mediante un sistema que ha sido llamado de autoaseguramiento), a las aseguradoras privadas. Esto permite a las Administraciones sustituir la previsión económica de las consecuencias de un riesgo incierto por el abono cierto a la aseguradora privada de la cantidad que resulta de la prima. Con ello se plantean diversos problemas de compatibilidad del régimen jurídico-administrativo de responsabilidad con el régimen del seguro privado.”
“(…) Artículo 5. Carácter administrativo y privado de los contratos. 1. Los contratos que celebre la Administración tendrán carácter administrativo o carácter privado. 2. Son contratos administrativos:
“a) Aquellos cuyo objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de concesión de obras públicas, los de consultoría y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos en la categoría 6 del artículo 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos (…).
“Artículo 9. Régimen jurídico de los contratos privados.
“1. Los contratos privados de las Administraciones Públicas se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas administrativas específicas, por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo y en cuanto a sus efectos y extinción, por las normas de derecho privado (…).
“2. Los contratos comprendidos en la categoría 6 del artículo 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos, se adjudicarán conforme a las normas contenidas en los Capítulos II y III del Título IV, Libro II, de esta Ley.
“3. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en los contratos privados. No obstante, se considerarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con la preparación y adjudicación del contrato y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo de acuerdo con la normativa reguladora de dicha jurisdicción.
“Artículo 206. Categorías de los contratos. “Para la aplicación del artículo 203 [supuestos de publicidad], los contratos se agrupan en las siguientes categorías: “(…) 6. Servicios financieros: “a) Servicios de seguros (…)”.
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, declara el carácter privado de los contratos que celebre una Administración con los servicios financieros de seguros.
El art. 10 del RDL 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el TRLCSP, incluye los seguros de responsabilidad patrimonial al hacer referencia a las pólizas de seguro suscritas por la Administración.
QUINTO.- Con tales antecedentes, y en aplicación de la doctrina de los “actos separables”, se ha de distinguir entre la fase de preparación y adjudicación del contrato, cuya impugnación se habría de decidir ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, de aquellos conflictos que surjan entre la Administración y la aseguradora en cuanto a los efectos y extinción del contrato, que sería competencia de la Jurisdicción civil.
De ahí que se puede coincidir con la sentencia 781/2007, de 25 de junio, aunque el contrato sobre el que decide ésta no es de seguro, que el contrato cuyo incumplimiento origina la reclamación objeto de este proceso reviste carácter privado, y se halla sólo sometido a la legislación administrativa en todo cuanto afecta a los actos tradicionalmente considerados separables -los relativos a la formación de la voluntad de la Administración, a su preparación y adjudicación-, en tanto que en cuanto a sus efectos y extinción se somete a las normas de derecho privado, correspondiendo, por consiguiente, a los órganos de la jurisdicción civil la competencia para conocer de los litigios relativos, como aquí́ sucede, a las consecuencias del incumplimiento contractual”. (F.D. 4º y 5º) [P.G.P.]
