España y el Comité de Derechos Humanos.

Autor: Valentín Bou Franch, Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales y Catedrático Jean Monnet en la Universidad de Valencia. Correo electrónico: Bouv@uv.es

Resumen: El presente trabajo analiza la práctica del Comité de Derechos Humanos del Pacto internacional de derechos civiles y políticos sobre las comunicaciones individuales presentadas contra España, así como su incidencia en el Derecho interno español.

Palabras clave: Derechos humanos; Pacto internacional de derechos civiles y políticos; Comité de Derechos Humanos; España.

Abstract: The present paper analyses the Human Rights Committee’s practice of the International Covenant on Civil and Political Rights concerning the individual communications submitted against Spain, as well as its influence in Spanish domestic law.

Key words: Human Rights; International Covenant on Civil and Political Rights; Human Rights Committee; Spain.

Sumario:
I. Introducción.
II. Las comunicaciones individuales presentadas contra España.
III. Las decisiones sobre la admisibilidad de las comunicaciones individuales presentadas contra España.
1. Decisiones de inadmisibilidad basadas en el art. 1 del Protocolo Facultativo.
2. Decisiones de inadmisibilidad basadas en los arts. 2 y 5.2.b) del Protocolo Facultativo.
3. Decisiones de inadmisibilidad basadas en el art. 3 del Protocolo Facultativo.
4. Decisiones de inadmisibilidad basadas en el art. 5.2.a) del Protocolo Facultativo.
IV. Los dictámenes del Comité sobre el fondo.
1. Los incumplimientos de derechos humanos de naturaleza procesal.
2. Otros incumplimientos de derechos humanos.
V. La efectividad y el seguimiento de los dictámenes declaratorios de incumplimientos por España.
1. La eficacia jurídica de los dictámenes en el Derecho español.
2. El seguimiento de los dictámenes declaratorios de incumplimientos por España.
VI. Consideraciones finales.

Referencia: Actualidad Jurídica Iberoamericana Nº 12, febrero 2020, ISSN: 2386-4567, pp. 14-59.

Revista indexada en SCOPUS, REDIB, ANVUR, LATINDEX, CIRC, MIAR

I. INTRODUCCIÓN.

Es bien conocido que la Resolución 2200 A (XXI) de la Asamblea General de la ONU, adoptada el 16/12/1966, aprobó tanto el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (en adelante, PIDCP), así como el Protocolo facultativo del Pacto internacional de derechos civiles y políticos (PFPIDCP). A efectos de este trabajo, nos interesa destacar que el PIDCP entró en vigor, de manera general, el 23/03/1976, una vez transcurridos tres meses desde la fecha del depósito del trigésimo quinto instrumento de ratificación o de adhesión ante el Secretario General de la ONU. Para el Reino de España, el PIDCP está vigente desde el 27/07/1977.

Conforme a lo dispuesto en los arts. 28 a 39 del PIDCP, se estableció un Comité de Derechos Humanos (en adelante, CDH). Al CDH le compete tanto formular los Comentarios generales que estime oportunos, como examinar los Informes periódicos que los Estados Parte se comprometen a presentarle acerca de las disposiciones adoptadas y de los progresos realizados en la aplicación del PIDCP (art. 40). Estas dos vías que tiene el CDH para expresar su jurisprudencia se caracterizan por tener una finalidad eminentemente preventiva y, además, por su carácter automático, ya que afecta a las 169 Partes Contratantes que existen en la actualidad, por el mero hecho de haber ratificado o haberse adherido al PIDCP. La primera de estas vías, con una eficacia general o erga omnes frente a todos los Estados Parte en el PIDCP, está representada por sus Comentarios generales. La mayoría de ellos contienen interpretaciones auténticas bastante detalladas de un derecho específico contenido en el PIDCP; algunas abordan los derechos del PIDCP relativos a determinados grupos, como los extranjeros; mientras que otras abordan asuntos procedimentales, tales como la preparación de los informes periódicos que deben remitirse al CDH; o asuntos varios, tales como las reservas formuladas al PIDCP.

La segunda vía, dirigida expresamente a cada Estado concreto, está representada por las Observaciones finales que se incluyen al final de sus Informes periódicos, tras debatirlos con el Estado Parte correspondiente. Como acertadamente se ha señalado, el sistema de informes periódicos es un mecanismo convencional de naturaleza no contenciosa, cuya finalidad es asistir y cooperar con los Estados en la promoción de los derechos humanos.

Aunque en un principio su función era básicamente preventiva, desde 2001 ésta ha ido evolucionando a medida que el CDH asumió funciones contradictorias no previstas inicialmente, con el fin de realizar un seguimiento y una evaluación del cumplimiento de las observaciones finales incluidas en sus informes periódicos. En definitiva, la finalidad de este mecanismo de control no es tanto la de condenar a un Estado que incurra en una hipotética vulneración de las obligaciones derivadas del PIDCP, como la de ayudar a los Estados a identificar los posibles fallos en su práctica interna respecto de sus obligaciones derivadas del PIDCP.

Adicionalmente, el CDH también dispone de otras dos vías para controlar el cumplimiento de las disposiciones del PIDCP por los Estados Contratantes. En ambos casos, el CDH realizará su control sobre una base individualizada, ya que siempre se referirá a un Estado Parte concreto y, además, con carácter ad hoc, pues estos controles siempre abordarán alegaciones de incumplimiento del PIDCP en asuntos concretos. En contraste con las dos vías ya comentadas, ahora se trata de dos vías de control del cumplimiento de las disposiciones del PIDCP a posteriori y sin que, en ninguna de las dos, se reconozca automáticamente la competencia del CDH para pronunciarse respecto de la situación individualizada de un Estado Contratante concreto, a menos que dicho Estado, mediante un acto de soberanía, le reconozca previamente competencia para pronunciarse sobre la adecuación o no de su comportamiento al PIDCP.

Cabe recordar, en este sentido, que también es competencia del CDH examinar las comunicaciones en las que un Estado Parte alegue que otro Estado Parte no cumple las obligaciones que le impone el PIDCP. Para ello, es necesario que tanto el Estado demandante como el Estado demandado hayan reconocido previamente la competencia del CDH para examinar las comunicaciones interestatales (art. 41). Conviene destacar que España se encuentra entre los pocos Estados Parte en el PIDCP que han reconocido la competencia del CDH para recibir y examinar comunicaciones interestatales en que se aleguen incumplimientos del PIDCP.

Debe subrayarse en todo caso que, desde su creación, el CDH nunca ha recibido una sola comunicación interestatal. Ello significa tanto que España jamás ha alegado que otro Estado incumpla las obligaciones previstas en las disposiciones del PIDCP, como que ningún otro Estado ha alegado jamás incumplimiento alguno del mismo por parte de España. En consecuencia, por esta vía el CDH jamás ha ejercido su competencia de pronunciarse sobre alegación alguna que afectara a una comunicación estatal en relación con España.

Cabe finalmente destacar que, conforme al art. 1 del PFPIDCP, todo Estado Parte en el PIDCP que llegue a ser Parte en el PFPIDCP reconoce la competencia del CDH para recibir y considerar comunicaciones de individuos que se hallen bajo la jurisdicción de ese Estado y que aleguen ser víctimas de una violación, por ese Estado Parte, de cualquiera de los derechos enunciados en el PIDCP. También conviene indicar que España se encuentra entre los 116 Estados Parte en el PFPIDCP.

Estas son las cuatro vías por las que se puede manifestar la jurisprudencia del CDH al interpretar y controlar la aplicación del PIDCP. Debe añadirse que, el 15/12/1989, la Resolución 44/128 de la Asamblea General de la ONU adoptó y abrió a la firma, ratificación y adhesión el Segundo Protocolo Facultativo del Pacto internacional de derechos civiles y políticos destinado a abolir la pena de muerte. Este Segundo Protocolo entró en vigor de forma general y para España el 11/07/1991. Desde entonces, la acción del CDH también se extiende sobre el Segundo Protocolo, en virtud de lo dispuesto en sus arts. 3, 4 y 5.

El objetivo del presente trabajo es el de analizar, por su mayor importancia práctica, cómo el CDH ha resuelto las abundantes comunicaciones individuales presentadas contra España y cuál ha sido su trascendencia jurídica en el Derecho español.

II. LAS COMUNICACIONES INDIVIDUALES PRESENTADAS CONTRA ESPAÑA.

El PFPIDCP está en vigor para España desde el 25/04/1985, lo que permite desde entonces al CDH recibir y considerar comunicaciones de individuos que se hallen bajo la jurisdicción de España y que aleguen ser víctimas de una violación, por España, de cualesquiera de los derechos enunciados en el PIDCP y en el Segundo Protocolo facultativo.

Existe una práctica importante del CDH relativa a las comunicaciones individuales presentadas contra España. A fecha de hoy, el CDH ha registrado 123 comunicaciones individuales en las que se alegan incumplimientos del PIDCP por España. Sólo tres asuntos están pendientes de que el CDH emita una decisión de admisión a trámite o de inadmisibilidad. Los demás asuntos están concluidos, ya que en 77 casos el CDH ha adoptado una decisión de inadmisibilidad, a lo que debe añadirse el fin de otros siete asuntos por discontinuidad en la pretensión de incumplimiento por España. En los 36 asuntos en los que el CDH ha emitido un dictamen sobre el fondo, en 23 casos ha constatado un incumplimiento del PIDCP por parte de España y, en los 13 asuntos restantes, no ha constatado violación alguna del PIDCP por parte de España. La última comunicación individual que se ha registrado de la que se tiene noticia al redactar este trabajo es la presentada por el Sr. Carles Puigdemont, representado por su abogado Sr. Benn Emerson, el 2 de marzo de 2018. Según su abogado, el Reino de España habría incumplido hasta tres artículos del PIDCP. En concreto, se trataría del art. 19 que, según Emmerson, protege el derecho a la expresión política pacífica a favor de la independencia de cualquier territorio; el art. 21, que reconoce el derecho de reunión pacífica y prohíbe imponer restricciones al ejercicio de este derecho en interés de la seguridad nacional; y el art. 25, que otorga derecho a todos los ciudadanos de un país a presentarse para ocupar cargos públicos.

Las comunicaciones individuales se encuentran reguladas en el PFPIDCP, así como en la Parte XVII del actual Reglamento del CDH (arts. 84-104). Conforme a los mismos, el procedimiento para el examen de las comunicaciones individuales recibidas se inicia en cuanto el Secretario General de la ONU recibe una comunicación individual sobre una presunta violación del PIDCP, que la transmitirá inmediatamente a la atención del CDH.

Para favorecer la buena presentación de las comunicaciones individuales, por una parte, el CDH ha preparado un “formulario modelo de denuncias”, disponible en su página Web, y, por otra parte, el Secretario General tiene la posibilidad de pedir al autor de una comunicación aclaraciones sobre la misma.

Con una redacción eminentemente exhortativa, el art. 92 del Reglamento del CDH dispone que: “El CDH podrá, antes de transmitir su dictamen sobre la comunicación al Estado Parte interesado, informar a ese Estado de si estima conveniente la adopción de medidas provisionales para evitar un daño irreparable a la víctima de la violación alegada. En tal caso, el CDH informará al Estado Parte interesado de que tal expresión de su opinión sobre las medidas provisionales no implica ningún juicio sobre el fondo de la comunicación”.

Disposición que el CDH interpreta de manera muy amplia. En el asunto del Sr. Jordi Sánchez i Picanyol, después de que el Tribunal Supremo (en adelante, TS) y el Tribunal Constitucional (en adelante, TC) le denegaran la excarcelación, el exlíder de la Asamblea Nacional Catalana, número dos de Junts per Catalunya y excandidato a la presidencia de la Generalidad Catalana, denunció a España ante el CDH por incumplimiento del art. 25 del PIDCP, al no dejarle el poder judicial someterse a un debate de investidura mientras se encuentre en la prisión de Soto del Real. El 24/03/2018, conforme al art. 97 del Reglamento, el CDH transmitió a España una copia de la comunicación individual, para que presente observaciones sobre la admisibilidad y sobre el fondo en un plazo de seis meses.

En el mismo escrito, y conforme al art. 92 del Reglamento, el CDH requirió a España que adopte todas las medidas necesarias (sin especificar ninguna) para asegurar que el Sr. Jordi Sànchez i Picanyol pueda ejercer sus derechos políticos en cumplimiento del art. 25 del PIDCP. Aunque es cierto que el escrito afirma que el requerimiento de medidas provisionales no implica que se haya adoptado ninguna decisión sobre el fondo del asunto, en realidad debería haber especificado que tampoco implica la adopción de ninguna decisión sobre la admisibilidad a trámite de este asunto, ya que para ello dio un plazo de seis meses a España para presentar observaciones.

III. LAS DECISIONES SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS COMUNICACIONES INDIVIDUALES PRESENTADAS CONTRA ESPAÑA.

El procedimiento a seguir ante el CDH con el tiempo se ha convertido en un procedimiento trifásico. La primera fase es el procedimiento para determinar lo antes posible si la comunicación individual es, o no, admisible con arreglo al PFPIDCP. Tan pronto como el CDH reciba del Secretario General de la ONU una comunicación individual, el propio CDH, un grupo de trabajo o un relator especial pedirá al Estado Parte interesado que presente por escrito una respuesta a la misma. Dentro del plazo de seis meses, el Estado Parte interesado deberá presentar por escrito al CDH explicaciones o declaraciones relativas a la admisibilidad y el fondo de la comunicación, así como a toda medida correctiva que se haya adoptado en relación con el asunto, a menos que el CDH, un grupo de trabajo que se haya establecido o el relator especial que se haya designado, a causa del carácter excepcional del caso, haya decidido solicitar una respuesta por escrito que se refiera únicamente a la cuestión de la admisibilidad.

El CDH deberá adoptar una decisión, lo antes posible y de conformidad con los artículos de su Reglamento, acerca de si la comunicación es admisible con arreglo al PFPIDCP (arts. 93.1 y 96 del Reglamento). Si el CDH decide que una comunicación es inadmisible en virtud del PFPIDCP, comunicará su decisión lo antes posible, por conducto del Secretario General, al autor o autora de la comunicación y al Estado Parte interesado. Si el CDH declara que la comunicación individual es admisible, sólo entonces pasará a la segunda fase del procedimiento ante el CDH: el procedimiento para el examen sustantivo de las comunicaciones o procedimiento sobre el fondo. Es relativamente frecuente que el autor o autora de la comunicación individual formule alegaciones sobre diversos incumplimientos por España del PIDCP y que el CDH declare inadmisibles algunas de estas alegaciones, mientras que a otras pretensiones las considere admisibles. En este supuesto, el procedimiento sobre el fondo se centrará en el examen sustantivo únicamente de las alegaciones declaradas admisibles en el Dictamen del CDH.

1. Decisiones de inadmisibilidad basadas en el art. 1 del Protocolo Facultativo.

El CDH ha considerado inadmisibles varias comunicaciones individuales presentadas contra España basándose en el art. 1 del PFPIDCP, es decir, por no tratarse de individuos que se hallen bajo la jurisdicción de ese Estado y que aleguen ser víctimas de una violación, por ese Estado, de algún derecho enunciado en el PIDCP. Así, el CDH dictaminó que era inadmisible una comunicación individual, en atención a que el PFPIDCP “no se puede aplicar con carácter retroactivo y considera que, ratione temporis, no puede examinar hechos que, según se afirma, ocurrieron en marzo de 1984”, mientras que España es Parte en el PFPIDCP desde el 25/04/1985. El CDH consideró inadmisible ratione materiae con el art. 1 del PFPIDCP una comunicación individual contra España, al “considerar que una sanción por falta de cooperación con la administración”, por negarse a identificar al propietario del vehículo denunciado por la comisión de una infracción de tráfico, “no tiene cabida dentro del ámbito de aplicación (…) del PIDCP. Consecuentemente, la comunicación se tiene por inadmisible en virtud del art. 1 del PFPIDCP”. También el CDH ha declarado inadmisibles ratione personae, por carecer de ius standi activo, diversos asuntos presentados contra España. Así, el CDH consideró que: “la autora pretende actuar en favor del señor Ramón Sampedro Cameán, quien, de acuerdo con ella, fue la víctima de una violación del PIDCP, debido a que las autoridades del Estado Parte rechazaron permitirle asistencia en su suicidio, no ofreciendo al médico que pudiera asistirlo protección contra cualquier persecución penal. El CDH considera que la queja presentada en favor del señor Ramón Sampedro Cameán, perdió actualidad antes de que la queja de la autora le fuera sometida, debido a su decisión de suicidarse el 12/01/1988, contando con asistencia de otros, y a la decisión de las autoridades de no continuar con el juicio penal en contra de los involucrados. En consecuencia, el CDH considera que en el momento en que la comunicación referente a Ramón Sampedro Cameán fue sometida, el 28/03/2001, éste no podía ser considerado víctima de alguna violación de sus derechos contemplados en el PIDCP, en el sentido del art. 1 del PFPIDCP. Por consiguiente, sus alegaciones son inadmisibles de conformidad con esta disposición”.

De la misma manera, el CDH declaró inadmisible ratione personae, por carecer de ius standi pasivo, una comunicación individual planteada contra España, toda vez que consideró que la presunta violación del PIDCP sería imputable a Italia y no a España.

2. Decisiones de inadmisibilidad basadas en los arts. 2 y 5.2.b) del Protocolo Facultativo.

El CDH también ha considerado inadmisibles varias comunicaciones individuales presentadas contra España, basándose en el art. 2 del PFPIDCP, que afirma que todo individuo que alegue una violación de cualquiera de sus derechos enumerados en el PIDCP y que haya agotado todos los recursos internos disponibles podrá someter a su consideración una comunicación escrita. La regla del agotamiento previo de todos los recursos internos como causa de inadmisibilidad de las comunicaciones individuales también está reflejada en el art. 5.2.b) del PFPIDCP.

El CDH ha declarado inadmisibles, basándose en el art. 2 del PFPIDCP, varias comunicaciones individuales presentadas contra España, en casos en los que su autor o autora discutió que la decisión de un tribunal interno español, denegándole la admisión a trámite de algún recurso jurídico por estimar dicho tribunal que no se cumplían las condiciones legales para su válida interposición, constituía una denegación de justicia. Así, el CDH llegó a afirmar que: “Con respecto a la presunta violación del art. 14. 1 y 3.d), el CDH recuerda su reiterada jurisprudencia de que no es competente para revaluar cuestiones de hecho o la aplicación de la legislación interna, salvo que se pueda determinar que las decisiones ante los tribunales internos fueron arbitrarias o constituyeron una denegación de justicia. El CDH considera que el autor no ha logrado demostrar, a los efectos de la admisibilidad, que la conducta de los tribunales del Estado Parte fuera arbitraria o constituyera una denegación de justicia, y por consiguiente declara inadmisibles ambas quejas de conformidad con el art. 2 del PFPIDCP”.

El CDH también ha declarado, en virtud del art. 2 del PFPIDCP, inadmisibles varias comunicaciones individuales presentadas contra España, en cuyos asuntos concluyó que el no agotamiento de los recursos internos no era imputable al Estado español, sino a retrasos del procurador al comunicar a su cliente una sentencia o a incomparecencias de su abogado. No obstante, el CDH ha sido sensible a las alegaciones del autor de una comunicación individual contra España, relacionadas con pretendidas irregularidades en la designación de su abogado y procurador de oficio y en la notificación de la sentencia del TS, motivo por el que no habría podido cumplir con el plazo legalmente establecido para recurrir esa sentencia en amparo. El CDH no dejó de observar que el Estado español no había contestado a esas pretendidas irregularidades, limitándose a señalar la falta de responsabilidad estatal respecto de estas cuestiones. Ante esta actitud, el CDH consideró que el Estado español tiene la obligación de asegurar a toda persona acusada de un delito el derecho a la defensa y al recurso y lamentó que España no hubiera ofrecido una explicación razonable sobre las citadas irregularidades procesales. En consecuencia, el CDH consideró que los recursos internos habían sido agotados respecto a esa parte de la comunicación individual. Por otro lado, en varios casos, también en virtud del art. 2 del PFPIDCP, el CDH ha declarado inadmisibles las alegaciones de discriminación a los no licenciados en Derecho por exigírseles procurador y no permitir auto-representarse en la tramitación del recurso de amparo ante el TC.

El CDH también ha declarado inadmisibles por el art. 2 del PFPIDCP varias comunicaciones individuales contra España en las que se alegaba un incumplimiento del art. 14.5 del PIDCP por no existir la llamada “doble instancia penal”, cuando, en el caso concreto, el CDH comprobó que, en el recurso de casación, el TS español sí había procedido a la revisión de la prueba efectuada en primera instancia; o bien en apelación se había revisado la actuación del Juzgado de Primera Instancia, ya fuera por la Audiencia Provincial (en adelante, AP) o por la Audiencia Nacional (en adelante, AN).

Por su parte, cuando del expediente del caso concreto se deduce, de manera clara y no contestada, que el autor o autora de la comunicación individual contra España no agotó los recursos internos, el CDH siempre ha declarado inadmisibles estas comunicaciones en virtud del art. 5.2.b) del PFPIDCP (y no de su art. 2). Al contrario, el CDH ha declarado que el autor de la comunicación individual sí cumplió con lo dispuesto en el art. 5.2.b) del PFPIDCP cuando, del expediente del caso concreto, se deduce que los recursos que el Estado Parte alega no haber sido agotados fueron en realidad intentados, existiendo decisiones judiciales al respecto.

El CDH ha tenido incluso que advertir al autor de la comunicación individual contra España el hecho de que no denunció las violaciones del PIDCP en las vías internas y le recordó que “si bien los denunciantes no están obligados a citar específicamente las disposiciones del PIDCP que consideran violadas, deben invocar en cuanto al fondo, ante las jurisdicciones nacionales, los motivos que luego presenten al CDH”. Al no haber invocado estas quejas ante los tribunales nacionales, el CDH declaró inadmisibles estas alegaciones de conformidad con el art. 5.2.b) del PFPIDCP. Incluso el CDH ha tenido que recordar su jurisprudencia relativa a que las meras dudas acerca de la efectividad de los recursos judiciales o la perspectiva de tener que afrontar gastos elevados al optar por esos recursos no exime al demandante de su obligación de tratar de agotarlos.

En varias ocasiones, España se defendió con la alegación de inadmisibilidad, argumentada sobre la base del art. 5.2.b) del PFPIDCP, aduciendo que no se habían agotado los recursos internos por no haberse interpuesto, en el asunto concreto que se discutía, un recurso de amparo ante el TC. En estos casos, el CDH siempre ha recordado su “reiterada jurisprudencia” en el sentido de que, a los fines del art. 5.2.b), del PFPIDCP, “los recursos internos deben ser efectivos”, es decir, que sólo corresponde agotar aquellos recursos que tengan una posibilidad razonable de prosperar y, además, deben “estar a disposición del autor. En lo que respecta al argumento del Estado español de que el autor debió recurrir en amparo al TC, el CDH observó que el TC había rechazado reiteradamente recursos de amparo similares”. El CDH consideró que, en las circunstancias del caso, un recurso que no puede prosperar no puede contar y no tiene que agotarse a los fines del PFPIDCP. El CDH ha determinado, en consecuencia, que el art. 5.2.b) no impide el examen de las comunicaciones individuales de este tipo. En otro caso, el CDH también estimó que los recursos internos habían sido agotados, pese a la observación en contra del Estado español que adujo que “no se ha planteado queja por falta de recurso ante el TS ni ante el TC”, al estimar el CDH “que el Estado Parte no proporciona suficiente información sobre el tipo de recursos a que se refiere ni sobre la efectividad de los mismos”.

En cuanto a la excepción, expresamente prevista en el art. 5.2.b) del PFPIDCP a la regla del agotamiento previo de los recursos internos, consistente en la prolongación injustificada del juicio, el CDH ha recordado varias veces a España su “jurisprudencia reiterada” en el sentido de que, cuando el juicio se ha prolongado indebidamente, sin explicación satisfactoria del Estado Parte, se consideran agotados los recursos internos, aun cuando pudiere existir la posibilidad de recurrir por vía administrativa para obtener una indemnización. Éste pudiera ser el caso del “recurso administrativo contemplado en la Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial. Esta ley en su Título V, establece las condiciones para que quien se considere perjudicado por una dilación indebida del juicio, que en el Estado Parte se considera funcionamiento anormal de la Administración de justicia, pueda obtener una indemnización a cargo del Estado”.

3. Decisiones de inadmisibilidad basadas en el art. 3 del Protocolo Facultativo.

El art. 3 del PFPIDCP permite al CDH considerar inadmisible cualquier comunicación individual que se presente que sea anónima, que a su juicio constituya un abuso del derecho a presentar tales comunicaciones o que sea incompatible con las disposiciones del PIDCP. En la práctica, el CDH no ha tenido que declarar inadmisible por anónima ninguna comunicación individual presentada contra España.

Respecto del abuso del derecho a presentar comunicaciones individuales, el CDH lo ha tenido en cuenta sólo dos veces para declarar inadmisible una comunicación individual presentada contra España en virtud del art. 3 del PFPIDCP. En el asunto Pacual Estevill, el CDH consideró que la alegación de que se había violado su derecho a la doble instancia penal (art. 14.5 del PIDCP) constituía un abuso de derecho. El CDH no dejó de subrayar que el autor hubiera tenido derecho de apelación si hubiera sido juzgado en primera instancia por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sin embargo, fue el propio autor quien insistió en repetidas ocasiones en ser juzgado directamente por el TS. Teniendo en cuenta que el autor era un ex juez de gran experiencia, el CDH consideró que, insistiendo en ser juzgado en única instancia por el TS, había renunciado a su derecho de apelar. Por su parte, en el asunto Conde Conde, el CDH observó que el autor había presentado anteriormente una comunicación por los mismos hechos descritos, que fue examinada por el CDH el 31/10/2006. Observó además que el autor no había presentado ningún hecho nuevo que hubiera ocurrido desde esa fecha, ni había explicado por qué no planteó la nueva reclamación al presentar su comunicación inicial. En esas circunstancias, el CDH consideró que la segunda comunicación del autor constituía un abuso del derecho a presentar comunicaciones y la declaró inadmisible en virtud del art. 3 del PFPIDCP.

Ha sido más frecuente que el CDH no apreciara, a su juicio, la existencia de un abuso del derecho a presentar comunicaciones individuales cuando el Estado español había solicitado que las mismas se declarasen inadmisibles por esta causa en virtud del art. 3 del PFPIDCP.

El Estado español argumentó la existencia de esta causa de inadmisibilidad en el gran período de tiempo transcurrido (incluso una dilación de más de seis años y medio) desde la fecha de la STS hasta la presentación de la comunicación individual ante el CDH. El CDH se limitó a observar que el PFPIDCP no dispone ningún plazo para presentar comunicaciones y que el sólo lapso transcurrido antes de hacerlo, salvo casos excepcionales, no supone de por sí un abuso del derecho a presentarlas. En consecuencia, el CDH no estimó esta causa de admisibilidad. Aunque en ocasiones el CDH ha intentado justificar esta conclusión, no siempre lo ha conseguido.

Mucho más frecuente en la práctica ha sido que el CDH afirmara la causa de inadmisibilidad de comunicaciones individuales, también prevista en el art. 3 del PFPIDCP, consistente en que las alegaciones de la comunicación individual presentada contra España son incompatibles con las disposiciones del PIDCP. Así, ante la alegación del autor de una comunicación individual presentada contra España de ser víctima de una violación del art. 25 del PIDCP, porque la monarquía española no está sujeta a elecciones libres y públicas y, en consecuencia, como ciudadano español, su derecho a votar y a ser elegido Rey de España resultaba vulnerado, el CDH tuvo que recordar que: “el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, enunciado en el art. 25.a) del PIDCP se refiere al ejercicio del poder político. Sin embargo, este artículo no impone ninguna estructura ni un modelo político específico. El CDH señala, en particular, que una monarquía constitucional basada en la separación de poderes en sí no contradice las disposiciones del art. 25 del PIDCP. Si bien el art. 25.a) alude a la elección de representantes, el párrafo b) de la misma disposición, que garantiza el derecho a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, no garantiza el derecho a elegir a un jefe de Estado ni a ser elegido para ese cargo. Por lo tanto, el CDH considera que la reclamación del autor es incompatible ratione materiae con las disposiciones del PIDCP y la declara inadmisible con arreglo a lo dispuesto el art. 3 del PFPIDCP”.

4. Decisiones de inadmisibilidad basadas en el art. 5.2.a) del Protocolo Facultativo.

Finalmente, también el CDH ha decidido sobre la inadmisibilidad de un buen número de alegaciones contenidas en comunicaciones individuales presentadas contra España sobre la base del art. 5.2.a) del PFPIDCP, relativa a que el mismo asunto haya sido sometido ya a otro procedimiento de examen o arreglo internacionales. En este caso, se ha de recordar que la única reserva que España formuló al adherirse al PFPIDCP consistió en que: “El Gobierno español se adhiere al PFPIDCP, interpretando el art. 5.2 de este Protocolo, en el sentido de que el CDH no considerará ninguna comunicación de un individuo a menos que se haya cerciorado de que el mismo asunto no ha sido sometido o no lo esté siendo a otro procedimiento de examen o arreglo internacionales”.

Cabe comenzar señalando que el CDH ha realizado una importante labor de interpretación acerca del contenido de esta disposición que, en sus diferentes idiomas auténticos, tiene diversos significados, así como del alcance real de la reserva formulada por España. El CDH ha constatado que existe una discrepancia en el texto de la versión española del art. 5.2.a) del PFPIDCP y las versiones inglesa y francesa, que va más allá que un mero error de traducción y que pone de manifiesto diferencias substanciales en cuanto al fondo. Esta discrepancia fue discutida por los miembros del CDH en su cuarto período de sesiones en Nueva York, el 19/07/1978. Así, y teniendo en cuenta la decisión tomada al respecto en 1978, el CDH ha reiterado que el término “sometido”, en la versión española, debe interpretarse a la luz de las otras versiones, por lo que debe entenderse como que “esté siendo examinado” por otro procedimiento de examen o arreglo internacionales. No obstante, respecto de la reserva formulada por España, el CDH: “Sin embargo, nota que la declaración del Estado Parte en español, al momento de ratificar el PFPIDCP, utiliza la misma terminología que la versión en español del art. 5.2.a) del PFPIDCP. El CDH nota que el Estado Parte tuvo la clara intención de preservar el sentido del texto en español del PFPIDCP y concluye que su declaración, consecuentemente, corresponde a una reserva extendiendo el art. 5.2.a) del PFPIDCP para incluir las comunicaciones cuyas consideraciones hayan sido terminadas bajo otro procedimiento internacional”.

Siempre que España ha invocado como causa de inadmisibilidad de comunicaciones individuales el art. 5.2.a) del PFPIDCP, lo ha hecho en relación con los procedimientos de examen o arreglos internacionales previstos en el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (Roma, 04/11/1950), ya fuera por las demandas individuales contra España interpuestas originariamente ante la Comisión Europea de Derechos Humanos (en adelante, CEDH), ya fueran interpuestas posteriormente directamente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante, TEDH). En todos los casos, el CDH ha realizado una interpretación restrictiva del art. 5.2.a) del PFPIDCP, de manera que no hay automatismo entre la mera interposición o solución de un asunto por la CEDH o el TEDH y la apreciación de la causa de inadmisibilidad de las comunicaciones individuales regulada en el art. 5.2.a) del PFPIDCP.

El CDH ha realizado esta interpretación restrictiva del art. 5.2.a) del PFPIDCP acumulando tres doctrinas firmemente establecidas en su jurisprudencia. La primera consiste en que el CDH ha considerado que una demanda no se ha sometido, ni ante la CEDH ni ante el TEDH, cuando, a pesar de que el autor llegara a presentar una denuncia individual ante la CEDH o el TEDH, tal denuncia fue retirada por el autor y dicho retiro fue aceptado por la CEDH o el TEDH, a veces antes incluso de registrar esa denuncia como demanda formal o, incluso después de registrada pero antes de que la CEDH o el TEDH llegaran a examinar el asunto planteado por el autor. En ambos casos, el CDH ha estimado siempre que la denuncia del autor no está siendo considerada ni fue considerada o examinada por la CEDH o el TEDH, concluyendo que estas comunicaciones individuales no son inadmisibles con arreglo al art. 5.2.a) del PFPIDCP y la reserva formulada por España.

La segunda de estas vías se refiere a que, para poder apreciar esta causa de inadmisibilidad, debe tratarse efectivamente del “mismo asunto”. Conforme a la jurisprudencia del CDH, el “mismo asunto debe entenderse como referido al mismo autor, los mismos hechos y los mismos derechos substantivos”. El CDH ha declarado la inexistencia de esta causa de inadmisibilidad respecto de todas las comunicaciones individuales presentadas ante el CDH cuando su autor, los hechos o los derechos substantivos no coinciden con los de la demanda individual presentada ante la CEDH o el TEDH. Afinando con gran precisión, cuando el CDH ha considerado que las comunicaciones individuales contra España incluían, junto a hechos o derechos ya mencionados en demandas individuales del mismo autor contra España, presentadas ante la CEDH o el TEDH, nuevos hechos o derechos, el CDH ha declarado inadmisibles las alegaciones coincidentes y admisibles las relativas a nuevos hechos o derechos.

La tercera doctrina jurisprudencial que el CEDH que ha utilizado para realizar una interpretación restrictiva del art. 5.2.a) del PFPIDCP consiste en que el CDH, tras comprobar que la demanda individual efectivamente se sometió a la CEDH o al TEDH y que, efectivamente, se trata del “mismo asunto”, analiza la actuación de la CEDH o del TEDH para comprobar si la misma se ajusta a lo que el CDH ha denominado su “criterio de admisibilidad” en relación con el mencionado art. 5.2.a). Según su “reiterada jurisprudencia” relativa a esta disposición, el CDH considera que, cuando la CEDH o el TEDH basan “una declaración de inadmisibilidad no solamente en razones de procedimiento, sino también en razones que incluyen en cierta medida un examen del fondo del caso, se debe considerar que el asunto ha sido examinado en el sentido del art. 5.2.a) del PFPIDCP y de la reserva formulada por España; y que se debe considerar que la CEDH o el TEDH han ido más allá de un examen de criterios de admisibilidad puramente formales cuando declaran una demanda inadmisible porque «no revela ninguna violación de los derechos y libertades establecidos en la Convención Europea o sus Protocolos»”.

Ahora bien, cuando en las circunstancias particulares de cada caso, si la decisión de la CEDH o del TEDH sobre la inadmisibilidad de una demanda individual contiene un razonamiento limitado que no permite al CDH asumir que el examen incluyera una suficiente consideración de elementos del fondo, según la información proporcionada al CDH tanto por la autora como por el Estado español, el CDH siempre ha considerado que no está impedido de examinar estas comunicaciones individuales con arreglo al art. 5.2.a) del PFPIDCP.

4. LOS DICTÁMENES DEL COMITÉ SOBRE EL FONDO.

Tras haber comprobado que una comunicación individual no incurre en ninguna causa de incompatibilidad prevista en el PFPIDCP, el CDH iniciará un procedimiento contradictorio para el examen sustantivo de la comunicación o procedimiento sobre el fondo. Concluido el mismo, conforme al art. 5.4 del PFPIDCP, el CDH “presentará sus observaciones al Estado Parte interesado y al individuo”. Por ello, el art. 100 de su Reglamento especifica que, a diferencia de sus “decisiones” sobre la admisibilidad de las comunicaciones individuales, sus “observaciones” sobre el fondo se incluirán en un “dictamen”.

El CDH ha defendido el carácter vinculante jurídicamente de sus dictámenes de la siguiente forma: “Los dictámenes emitidos por el CDH con arreglo al PFPIDCP representan un pronunciamiento autorizado de un órgano establecido en virtud del propio PIDCP y encargado de la interpretación de ese instrumento. El carácter y la importancia de esos dictámenes dimanan de la función integral que incumbe al CDH con arreglo al PIDCP y al PFPIDCP. Conforme al apartado a) del párrafo 3 del artículo 2 del PIDCP, cada uno de los Estados Partes en el PIDCP se compromete a garantizar que «[t]oda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el […] PIDCP hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales». Ésa es la base de la redacción utilizada sistemáticamente por el CDH al emitir sus dictámenes en los casos en que se ha constatado la existencia de una violación: «De conformidad con el párrafo 3 a) del artículo 2 del PIDCP, el Estado Parte tiene la obligación de proporcionar al autor un recurso efectivo.

Al pasar a ser Parte en el PFPIDCP, el Estado Parte reconoce la competencia del CDH para determinar si ha habido o no violación del Pacto y, en virtud del artículo 2 del PIDCP, el Estado Parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio o estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el PIDCP y a garantizar un recurso efectivo y ejecutorio cuando se compruebe una violación. A este respecto, el CDH desea recibir del Estado Parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el dictamen del CDH». El carácter de los dictámenes del CDH dimana también de la obligación de los Estados Partes de actuar de buena fe, tanto cuando participan en el procedimiento previsto en el PFPIDCP como en relación con el propio PIDCP. La obligación de cooperar con el CDH resulta de la aplicación del principio de la buena fe en el cumplimiento de todas las obligaciones convencionales”.

En el momento presente, el CDH ha emitido 36 dictámenes sobre el fondo respecto de comunicaciones individuales presentadas contra España. De ellos, en 13 ocasiones, el CDH, actuando en virtud del art. 5.4 del PFPIDCP, ha dictaminado que los hechos que se le han expuesto no revelan una violación por el Estado español de ninguna de las disposiciones del PIDCP. Por el contrario, en 23 ocasiones el CDH ha dictaminado que los hechos que tenía ante sí ponían de manifiesto una violación de al menos un artículo del PIDCP. En estos casos, también ha sido bastante frecuente que el CDH dictaminara que varias de las alegaciones de incumplimiento por España que habían sido admitidas a trámite en una comunicación individual no revelaban violación alguna de ninguna disposición del PIDCP, mientras que al mismo tiempo consideraba que, al menos una alegación, sí que representaba un incumplimiento del PIDCP por España.

1. Los incumplimientos de derechos humanos de naturaleza procesal.

En la mayoría absoluta de los dictámenes sobre el fondo en los que el CDH ha considerado que España ha incumplido alguna disposición del PIDCP, los incumplimientos se han referido a derechos humanos de naturaleza procesal. Así ocurre en 18 de los 23 dictámenes condenatorios relacionados con España. Existe, además, una prevalencia clara de la violación de la llamada “doble instancia penal”, regulada en el art. 14.5 del PIDCP. Ésta ha sido la única causa de incumplimiento por España declarada por el CDH en 14 de sus dictámenes sobre el fondo, estando presente junto a otros incumplimientos declarados en un dictamen más.

La primera vez que el CDH consideró que España había incumplido el art.14. 5 del PIDCP fue en el asunto Gómez Vázquez. En esta ocasión, el abogado del autor argumentó que los casos de los crímenes más graves, como el de su cliente, eran juzgados por tres magistrados de la AP, quienes dictaban sentencia. Esta sentencia sólo podía ser objeto de recurso de casación por razones jurídicas muy limitadas y sin posibilidad de que el tribunal de casación volviera a evaluar las pruebas, pues toda decisión del tribunal inferior sobre los hechos se consideraba definitiva. El CDH, tras considerar innecesario la interposición de un recurso de amparo ante el TC, por la jurisprudencia reiterada de este alto tribunal denegando siempre el recurso de amparo para la revisión de sentencias, consideró que la imposibilidad del autor de conseguir una revisión en segunda instancia de las pruebas y, por ende, de su fallo condenatorio y de la pena que le fue impuesta, constituían una violación del art. 14.5 del PIDCP.

España no adoptó las medidas necesarias recomendadas por el CDH para remediar esta situación. Por ello, este dictamen dio lugar a la presentación de un aluvión de comunicaciones individuales contra España por la misma cuestión y que, obviamente, se resolvieron de manera similar. Lo mismo hizo el CDH cuando quien resolvió en primera instancia fue la AN o un Tribunal Militar Territorial.

Con el tiempo, esta jurisprudencia del CDH se fue extendiendo a otros supuestos que plantean problemas jurídicos más complicados. Así, a partir del asunto Terrón, el CDH considera que España también incumple el art. 14.5 del PIDCP cuando es el TS quien juzga en primera y única instancia a personas aforadas que gozan de inmunidad de jurisdicción ordinaria por su condición de diputados o a aquellas personas que, sin disfrutar de la condición de aforados, también son juzgadas en primera instancia por el TS al tratarse de un asunto en el que hay varias personas encausadas de las que, al menos una, sí goza de la condición de aforado.

En la misma línea se sitúa el problema planteado en los casos en los que se solicita “la doble instancia de la doble instancia penal”. A estos efectos, puede considerarse que la jurisprudencia del CDH cambió a partir del asunto Gomáriz Valera. En este asunto, el autor había sido absuelto en primera instancia, pero fue condenado en apelación por la AP. El CDH sostuvo que: “El art. 14.5 no sólo garantiza que la sentencia sea sometida a un tribunal superior como ocurrió en el caso del autor, sino que la condena sea también sometida a una segunda instancia de revisión, lo que no aconteció respecto del autor. La circunstancia que una persona absuelta en primera instancia sea condenada en apelación por el tribunal de segunda instancia, en ausencia de una reserva por el Estado Parte, no puede por sí sola menoscabar su derecho a la revisión de su sentencia y condena por un tribunal superior. Por consiguiente, el CDH concluye que se ha violado el art. 14.5 del PIDCP con relación a los hechos expuestos en la comunicación”.

A esta observación, la Sra. Ruth Wedgwood, miembro del CDH, acompañó un voto particular disidente. La calificó de “argumentación jurídica novedosa para el CDH” que, de consolidarse, “podría trastocar los sistemas judiciales de muchos países de tradición jurídica romanista”. Además, consideró que esta actuación del CDH podría plantear problemas con el Protocolo nº. 7 al Convenio europeo de derechos humanos, en cuyo art. 2.1 se garantiza a toda persona condenada por una infracción penal el “derecho a que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por una jurisdicción superior”. No obstante, en su art. 2.2 señala, entre otras excepciones permitidas en relación con la “doble instancia penal”, los supuestos en los que “el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto tribunal o haya sido declarado culpable y condenado al resolverse un recurso contra su absolución”. La Sra. Ruth Wedgwood, siguiendo al juez Shahabuddeen, manifestó que le resultaba difícil imaginar “que los 36 (actualmente, 44) Estados Parte del Protocolo nº. 7 del Convenio europeo se propusiesen actuar en desacuerdo con cualesquiera obligaciones contraídas en virtud del art. 14.5 del PIDCP”.

El análisis de los demás asuntos en los que el CDH ha dictaminado incumplimientos por España de derechos humanos de carácter procesal revela que tales incumplimientos no se debieron a carencias en la legislación procesal española, sino a una mala aplicación de esta legislación en los asuntos concretos. En el asunto Lagunas Castedo, el CDH consideró que España había incumplido el art. 14.1 del PIDCP que regula, entre otros, el derecho a un tribunal imparcial, toda vez que el magistrado ponente trabajaba también como profesor asociado en la Universidad de Murcia y lo que se recurría era los resultados de un concurso de méritos para la obtención de una plaza de profesor ayudante precisamente en esa Universidad. En tres ocasiones, el CDH ha dictaminado el incumplimiento de España del art. 14.3.c) del PIDCP, que regula el derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas. En estos casos, el CDH ha recordado su jurisprudencia constante en el sentido de que hay que demostrar razones excepcionales para justificar un retraso del juicio (en estos casos, de 3, 11 y 5 años, respectivamente). Ante la falta de justificación por España de estos retrasos concretos, el CDH concluyó que España había violado el art. 14.3.c) del PIDCP.

2. Otros incumplimientos de derechos humanos.

Más graves resultan los asuntos restantes en los que el CDH ha dictaminado incumplimientos por España del PIDCP. El CDH ha dictaminado en dos ocasiones el incumplimiento formal o procedimental por España de la prohibición de la tortura, reglada en el art. 7 del PIDCP. En el asunto Achabal Puertas, el CDH consideró que el archivo del caso en fase de instrucción, que impidió la celebración del juicio oral, “no responde a las exigencias de minuciosidad que corresponde a toda denuncia por actos de tortura, y que las únicas diligencias realizadas en fase de instrucción no fueron suficientes para examinar los hechos con un nivel de profundidad acorde con la enfermedad de la autora y los informes de los médicos que la trataron y diagnosticaron”. Por ello, dictaminó que estos hechos “constituyen una violación del art. 7, leído solo y juntamente con el art. 2.3 del PIDCP” (que regula el derecho a un recurso efectivo). El asunto Ali Aarrass, versó sobre el proceso de extradición a Marruecos de una persona sospechosa de terrorismo (caso Belliraj), quien se opuso a su extradición alegando, entre otros motivos, el riesgo de ser torturado en Marruecos si se concedía la extradición. Aunque la AN examinó estas alegaciones, concluyó que las vulneraciones señaladas no podían reputarse como sistemáticas y generalizadas al no existir acreditación sobre ello. Más aún, consideró que tampoco existía prueba, ni siquiera indiciaria, sobre un riesgo concreto y real del autor de ser sometido a tratos inhumanos o degradantes en Marruecos. No obstante, el CDH consideró que el Estado español no evaluó adecuadamente el riesgo de tortura y severos malos tratos del autor. Por ello, el CDH dictaminó que la extradición de Ali Aarrass a Marruecos por España constituyó una violación del art. 7 del PIDCP.

También en dos asuntos el CDH ha dictaminado el incumplimiento por España del art. 10.1 del PIDCP, que regula el trato humano y digno de las personas privadas de libertad. En el asunto Griffin, el CDH, ante la falta de respuesta de España sobre esta alegación y teniendo en cuenta el relato pormenorizado de las condiciones en las que estuvo el autor durante siete meses en 1991 en el viejo penal de Melilla (sustituido por otra penitenciaría más moderna en 1993), dictaminó que España había violado los derechos del Sr. Griffin en virtud del art. 10.1 del PIDCP durante su estancia en este penal. En el asunto Hill y Hill, el CDH también consideró que España había incumplido esta disposición, al no recibir los autores alimentación alguna durante los cinco primeros días de detención por la policía. En el ya citado asunto Griffin, el CDH también dictaminó el incumplimiento por España del art. 10.2 del PIDCP, al constatar que mientras el Sr. Griffin estaba cumpliendo prisión provisional en el penal de Melilla, permaneció detenido en compañía de personas convictas.

Los últimos dos dictámenes sobre incumplimientos por España del PIDCP se refieren a casos aislados, que no han tenido continuidad práctica. En el asunto Morales Tornel y otros, el CDH consideró que la actitud pasiva del Centro Penitenciario de El Dueso (Santander) privó a los familiares del Sr. Morales Tornel de una información que, sin duda, tuvo un impacto significativo en la vida familiar, pudiendo considerarse como una injerencia arbitraria en la familia y, por ello, como una violación del art. 17.1 del PIDCP. En el asunto Lecraft, el CDH tuvo que decidir si el control de identidad que realizó la policía a la autora en una estación ferroviaria, con el fin de controlar la inmigración ilegal, constituyó una discriminación por motivo de raza. Aunque el CDH afirmó que en España no existía “una orden escrita y expresa de realizar controles policiales de identidad tomando como criterio el color de la piel de las personas”, al parecer el agente de policía que en este asunto realizó el control de identidad sí actuó conforme a este criterio, que los tribunales españoles que conocieron del caso consideraron justificado. El CDH dictaminó que la autora fue individualizada para dicho control de identidad únicamente por razón de sus características raciales y que éstas constituyeron el elemento determinante para sospechar de ella una conducta ilegal. En consecuencia, dictaminó que España había incumplido el art. 26 (no discriminación por motivos de raza, color…), en relación con el art. 2.3 del PIDCP (derecho a un recurso efectivo).

V. LA EFICACIA Y EL SEGUIMIENTO DE LOS DICTÁMENES DECLARATORIOS DE INCUMPLIMIENTOS POR ESPAÑA.

Durante los debates en torno al Cuarto Informe periódico que España presentó al CDH sobre el cumplimiento del PIDCP, el CDH preguntó al representante español por la recepción del PIDCP en la jurisprudencia española. En la respuesta española, se señaló que el PIDCP, en virtud del art. 96 de la Constitución española (en adelante, CE), forma parte del derecho interno español y, además, en virtud del art. 10 CE, también sirve de criterio interpretador del catálogo de derechos fundamentales establecidos en la propia CE. Sobre estas dos bases, indicó un número muy alto de sentencias de diversos tribunales españoles, incluidos el TC y el TS, en los que se aplicó el PIDCP. Esta información mereció la aprobación expresa de varios miembros del CDH y motivó que, entre los “aspectos positivos” incluidos en las “observaciones finales” sobre este Cuarto Informe periódico, el CDH observara “que los tribunales nacionales citan en muchos de sus fallos el PIDCP como fundamento jurídico, de conformidad con los artículos 10 y 96 CE”.

Si bien la eficacia jurídica del PIDCP y su aplicabilidad en el Derecho interno español no se discute, la situación no es exactamente la misma con los dictámenes sobre el fondo emitidos por el CDH en los que se declara el incumplimiento del PIDCP por España.

1. La eficacia jurídica de los dictámenes en el Derecho español.

En la STC 70/2002, de 3 de abril, el TC español afirmó “que las observaciones que en forma de dictamen emite el CDH no son resoluciones judiciales, pues el CDH no tiene facultades jurisdiccionales”, añadiendo curiosamente que “sus dictámenes no pueden constituir la interpretación auténtica del PIDCP dado que, en ningún momento, ni el PIDCP ni el PFPIDCP le otorgan tal competencia”. Con estas premisas, el TC negó fuerza jurídica vinculante a los dictámenes del CDH en el Derecho interno español.

La afirmación de que los dictámenes del CDH no tienen fuerza jurídica vinculante en el Derecho español se ha convertido, desde entonces, en jurisprudencia firme del TS, si bien en algunos casos el TS ha introducido matices interesantes. Por ejemplo, en el ATS 25 julio 2002, el TS indicó “que el PIDCP no impone un recurso basado en una decisión del CDH”; en el ATS 16 febrero 2004 (ROJ 1773/2004) afirmó que “los dictámenes del CDH no tienen valor jurídico vinculante, salvo el que quiera otorgarle el Estado afectado por la condena”; y en el ATS 15 febrero 2005 (ROJ 1796/2005), sostuvo “que los arts. 41 y 42 del PIDCP no atribuyen al CDH facultades jurisdiccionales que permitan otorgar a sus dictámenes el carácter de título ejecutivo para la revisión” de sentencias firmes. Las facultades del CDH no se ven ampliadas por el PFPIDCP, que se limita a extender a las personas individuales el derecho a presentar comunicaciones. Las facultades del CDH se reconducen a la posibilidad de emitir informes y en su caso designar, con el consentimiento de los Estados interesados, una comisión de conciliación, sin que ninguna norma del PIDCP ni del PFPIDCP le otorgue poder jurisdiccional efectivo en caso de que sus buenos oficios no permitan alcanzar un acuerdo o conciliación”. Afirmó asimismo que “los dictámenes del CDH en ningún caso constituyen título habilitante para la apertura de recursos o vías impugnatorias no previstas en el ordenamiento jurídico, ni para la anulación de sentencias firmes”. La AN y el resto de los tribunales españoles han seguido también una jurisprudencia similar.

Incluso en los casos en los que se ha solicitado una compensación o indemnización por daños basándose en un dictamen en el que el CDH declaró el incumplimiento del PIDCP por parte de España, la respuesta ha sido la misma. Así, en la tramitación del expediente por responsabilidad patrimonial del Estado, el Consejo de Estado (en adelante, CdE) siempre ha informado en contra, alegando que los dictámenes del CDH carecen de toda fuerza jurídica vinculante. Para el CdE, “no puede desconocerse el limitado alcance, en cuanto a fuerza vinculante, de las observaciones formuladas por el CDH”; que el dictamen “no tiene, per se, efectos ejecutivos en España”; o que “se trata de dictámenes en los que se recogen opiniones del CDH (y, en su caso, recomendaciones) que no tienen carácter vinculante, que no son resoluciones judiciales y que no constituyen una interpretación auténtica del PIDCP”.

Debe no obstante señalarse que la carencia de fuerza jurídica vinculante no significa que los dictámenes del CDH no produzcan otros efectos jurídicos, si se quiere “menores”, pero importantes en la práctica jurídica española. Cabe señalar varios ejemplos. En primer lugar, conviene recordar que, como he indicado, de las 123 comunicaciones individuales presentadas por presuntos incumplimientos del PIDCP por España, sólo en 23 asuntos el CDH ha emitido un dictamen en el que ha declarado incumplimientos del PIDCP por España. Sin duda alguna, esta tasa tan reducida de incumplimientos declarados se debe en gran medida a que la representación española, en todos los casos en los que se ha discutido ante el CDH decisiones de admisibilidad o dictámenes sobre el fondo, siempre ha argumentado basándose en la “reiterada jurisprudencia” del CDH. Es decir, a la representación española no se le ha escapado el dato de que, en todas sus decisiones y dictámenes, el CDH construye su argumentación basándose en su propia jurisprudencia y, en consecuencia, la ha invocado constantemente en su favor.

En segundo lugar, cabe recordar que, aunque el CdE siempre ha afirmado que los dictámenes del CDH no tienen fuerza jurídica vinculante o ejecutoria en el Derecho español, nunca ha desestimado un solo caso basándose en esta única consideración.

Incluso el CdE habla del “alcance limitado” de los dictámenes del CDH. De hecho, desde el Dictamen CdE (431/2007), 26 abril, el CdE siempre ha insistido en que: “el cumplimiento por España de los compromisos internacionales asumidos, especialmente en materia de protección de derechos fundamentales, y los principios que deben regir las relaciones entre la Administración y los ciudadanos (en particular, el principio de transparencia) imponen no sólo que, emitido un dictamen por el CDH en el que se afirme la existencia de una vulneración en la materia, se adopten las medidas que deriven de aquellos compromisos, sino también que se proporcione al interesado la información pertinente al respecto, al menos en los casos, como el presente, en que el dictamen del CDH ha sido promovido por una comunicación del afectado”.

Por ello, tras dejar clara la falta de eficacia jurídica vinculante de los dictámenes del CDH, y sin perjuicio de ello, el CdE, “a mayor abundamiento”, siempre ha entrado a examinar el fondo del asunto, aunque nunca haya estimado las pretensiones basadas en uno de estos dictámenes. Pero, al menos, no ha descartado esta posibilidad. Por ejemplo, en su Dictamen (318/2015), 11 junio, el CdE, tras afirmar que los dictámenes del CDH “no tienen carácter vinculante, no son resoluciones judiciales y no constituyen una interpretación auténtica del PIDCP”, añadió: “Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, España debe dar la debida consideración a las opiniones del CDH, así como a sus recomendaciones, lo que, a juicio del CdE, sirve de base para que se examine, en vía de recurso de revisión, si con él se evidencia un error en una determinada resolución administrativa. Dicho en otros términos, el dictamen no tiene carácter vinculante, pero la debida consideración de sus opiniones y recomendaciones conduce a examinar si pone de manifiesto un error evidente en la resolución recurrida (sin perjuicio de lo anteriormente indicado)”.

Cabe también mencionar la STS 9 noviembre 2001 (ROJ 8722/2001), en la que el TS subrayó que “el CDH no actúa ni tiene el carácter ni las competencias propias de un Tribunal supranacional -como el TEDH-, si bien constituye un órgano informador que impulsa la adopción de medidas para la tutela de los derechos en la forma prevista en el PIDCP”. En el siguiente epígrafe, veremos cómo, entre las medidas de garantía de no repetición, los dictámenes del CDH han repercutido de manera importante en la jurisprudencia española, causando incluso cambios legislativos en el Derecho español.

Conviene finalmente indicar que, en mi opinión, toda esta práctica administrativa y judicial española, “uniforme” en cuanto al no reconocimiento de efecto jurídico vinculante alguno a los dictámenes del CDH, tiene que ser revisada en profundidad y a corto plazo, como consecuencia de la reciente STS 17 julio 2018 (ROJ: 2747/2018). En esta ocasión, el TS tuvo que lidiar con el primer dictamen condenatorio para España emitido por el Comité para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (en adelante, Comité CEDAW). Aunque tanto el Consejo de Estado, el Abogado del Estado y la Fiscalía reiteraron ante el alto tribunal todo el argumentario “uniforme” relativo al no reconocimiento de efectos jurídicos vinculantes a los dictámenes del CDH, extrapolados por analogía a los dictámenes del Comité CEDAW, el TS por primera vez rechazó todos estos argumentos, afirmando en su lugar el carácter “vinculante/obligatorio” de los dictámenes del Comité CEDAW, a los que por primera vez también los calificó como “presupuesto válido para formular una reclamación patrimonial contra el Estado por mal funcionamiento de la Administración de Justicia que habría tenido como consecuencia la violación de los derechos” humanos de la víctima reconocidos en la Constitución española y en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.

Aunque en el momento de escribir estas líneas todavía no ha habido ningún pronunciamiento judicial español que aplique a los dictámenes del CDH la doctrina sentada en esta Sentencia para los dictámenes del Comité CEDAW, parece que sólo debería ser cuestión de tiempo que la STS 17 julio 2018 (ROJ: 2747/2018) se convierta en punto de ruptura e inflexión respecto del valor que los dictámenes del CDH han tenido hasta la fecha en la jurisprudencia española.

2. El seguimiento de los dictámenes declaratorios de incumplimientos por España.

En sus dictámenes sobre el fondo de las comunicaciones individuales, tras una argumentación razonada, el CDH debe concluir afirmando si las alegaciones admitidas a trámite constituyen o no violaciones de artículos concretos del PIDCP. En caso afirmativo, el CDH siempre añade un par de párrafos finales en su dictamen en el que recuerda al Estado Parte que, en virtud del art. 2 del PIDCP, se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el PIDCP, así como a garantizar que pueda interponer un recurso efectivo con fuerza ejecutoria, indicándole las medidas de reparación que cree convenientes en cada caso concreto. El CDH siempre afirma que el Estado Parte tiene la obligación de adoptar las disposiciones necesarias para que en lo sucesivo no ocurran violaciones similares, expresándole además su deseo de recibir, en un plazo de tiempo que suele oscilar entre 60 y 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar su dictamen. En la mayoría de los casos, el CDH pide asimismo al Estado Parte que publique su dictamen y que lo difunda ampliamente.

Aunque el PFPIDCP no dispone nada al respecto, el CDH hace públicas todas sus decisiones y dictámenes, que son también recogidas en el Informe anual de actividades que debe presentar a la Asamblea General de las Naciones Unidas. Ya he indicado que, para los tribunales españoles, los dictámenes del CDH carecen de la fuerza vinculante propia de las sentencias, al no ser el CDH un órgano jurisdiccional. Por ello, la publicación de sus decisiones y dictámenes constituye, en principio, la única medida para ejercer algún tipo de presión sobre los Estados respecto de los que el CDH dictamina incumplimientos concretos del PIDCP ya que, si estos Estados no aceptan sus recomendaciones, los individuos carecen de cualquier otra posibilidad de reclamación internacional. Para intentar mitigar la escasa eficacia de este sistema de control, el CDH creó en su 39º período de sesiones (1990) un procedimiento de seguimiento para vigilar la forma en la que los Estados adoptan las medidas necesarias para dar cumplimiento a los dictámenes en los que se declaran sus incumplimientos. Para ello, los Estados Parte se comprometieron a incluir en sus informes periódicos un apartado explicativo sobre la forma en la que dan cumplimiento a los dictámenes del CDH. Para organizar este control del seguimiento, el CDH creó un Relator Especial a fin de conocer y valorar las medidas que adopten los Estados para dar efecto a las recomendaciones contenidas en los dictámenes condenatorios del CDH o para recomendar al CDH la adopción de nuevas medidas que estime necesarias para este fin. El Relator Especial informa periódicamente al CDH acerca de sus actividades de seguimiento, lo que se incluye en el Informe anual del CDH (art. 101 del Reglamento).

Por lo que se refiere a España, el análisis de los resultados del procedimiento de seguimiento contenido en los Informes anuales del CDH, da una impresión de un muy escaso cumplimiento por España de las medidas recomendadas en los dictámenes. De los 23 dictámenes en los que el CDH declaró incumplimientos del PIDCP por España, sólo en un caso, en el asunto Lecraft, el CDH consideró que, a la vista de las informaciones dadas por España y por la autora sobre la aplicación de las medidas correctivas recomendadas, no era necesario continuar examinando el asunto con arreglo al procedimiento de seguimiento.

En todos los demás casos, el debate con el CDH sobre el cumplimiento de las medidas recomendadas en los dictámenes sigue abierto. En el extremo radicalmente opuesto al caso comentado, se encuentra el asunto Morales Tornel y otros. En su 108º período de sesiones, “el CDH decidió suspender [que no terminar] el diálogo de seguimiento, indicando que su recomendación no se había aplicado satisfactoriamente”. Es también llamativa la actuación de España en el asunto Griffin, que fue el primer caso español al que se aplicó el procedimiento de seguimiento. España respondió el 30 de junio de 1995, en una carta inédita, impugnando y refutando de hecho el dictamen del CDH. España no ha formulado respuesta alguna en trece asuntos en los que el CDH dictaminó su incumplimiento del PIDCP, pese a haber recibido varios requerimientos en este sentido del Relator Especial del CDH en función del tiempo transcurrido en cada asunto y, en la práctica totalidad de los demás asuntos, su respuesta se presentó fuera de plazo.

En los momentos iniciales del procedimiento de seguimiento del cumplimiento de los dictámenes, la respuesta española estuvo hinchada de optimismo. Cabe recordar, por ejemplo, que en el asunto Hill y Hill la medida recomendada por el CDH fue la de proporcionar “un recurso efectivo que incluya una indemnización”. Por comunicación de 9 de octubre de 1997, España proporcionó información relacionada con este dictamen, aclarando: “que los solicitantes tienen derecho a iniciar procedimientos eficaces, ya sean mediante un recurso administrativo, judicial, constitucional (amparo) o hasta internacional (en virtud de la Convención Europea). A este respecto, España se remitió a los arts. 24.1, 106 y 121 CE relativos a la indemnización por daños y perjuicios que tienen su origen en la violación de los derechos de los individuos”.

Esta respuesta fue considerada satisfactoria por el CDH. No obstante, a medida que al CDH fueron llegando también las respuestas de los autores o de sus abogados, el CDH cambió de opinión y dejó de considerar a esta respuesta como satisfactoria.

En este sentido, se puede afirmar que el análisis de la práctica seguida en España respecto de la solicitud de una indemnización por responsabilidad patrimonial al Estado español por mal funcionamiento o funcionamiento anormal de la administración, incluida la Administración de Justicia; el error judicial; los servicios policiales; el Estado legislador; … en los asuntos en los que un dictamen del CDH recomendó esta medida, deja un sabor muy amargo. En todos los casos, el CdE, máximo órgano asesor del Gobierno español, emitió un dictamen desestimatorio de la reclamación de indemnización, lo que siempre ha concluido en decisiones ministeriales denegatorias de cualquier indemnización. Aunque estas decisiones denegatorias han sido recurridas en vía judicial, sólo en un único asunto se logró el reconocimiento judicial de una indemnización. En los demás casos, siempre se han denegado las indemnizaciones. La única excepción se produjo en el asunto Ruiz Agudo.

Cabe recordar que, en este asunto, el CDH dictaminó que una demora de 11 años en el proceso judicial de primera instancia y de más de 13 años hasta el rechazo de la apelación vulneró el derecho del autor a ser juzgado sin dilaciones indebidas; y que el CDH recomendó “un remedio efectivo, que incluya una indemnización por la duración excesiva del juicio”. La SAN 24 mayo 2005 ordenó el pago de 600 euros al autor como indemnización por el deficiente funcionamiento del sistema judicial de que había sido víctima. No obstante, el autor informó al CDH que “la cuantía de la indemnización concedida por la AN es puramente simbólica y que no se la puede considerar suficiente”. El CDH compartió esta opinión, al considerar que el diálogo de seguimiento sobre este asunto aún sigue en curso.

Esta misma situación también se reprodujo en los asuntos en los que los dictámenes de condena a España se basaron en incumplir la llamada “doble instancia penal”. Baste recordar el primer asunto sobre este tema: el asunto Gómez Vázquez. En su Nota verbal de 16/11/2000, España insistió de nuevo en refutar los dictámenes del CDH, remitiéndose al Convenio europeo de derechos humanos y a la interpretación del TEDH en relación con la casación francesa. Pero, además, España invocó el art. 121 CE “como recurso eficaz en casos en que un organismo internacional considere que ha habido violación”. No obstante, el abogado del autor informó al CDH mediante Carta de 25/08/2001 que, aunque la Sala General de Magistrados del TS había decidido dar efecto al dictamen del CDH, sus peticiones ante la Sala de lo Penal del TS habían sido infructuosas”. De hecho, el ATS 14 diciembre 2001 (ROJ 8958/2001) rechazó la solicitud del autor en la que se alegaba un presunto efecto directo del dictamen del CDH en el Derecho interno español. Lo mismo hizo el TS en situaciones similares. Tampoco acudir al Defensor del Pueblo se ha revelado eficaz.

Incluso con carácter más general, cabe afirmar que la actitud de España en el seguimiento del cumplimiento de los dictámenes en los que el CDH declaró su incumplimiento del PIDCP ha sido altamente insatisfactoria. De conformidad con el art. 40 del PIDCP, España presentó su Cuarto Informe periódico al CDH el 02/06/1994. Durante su debate con el CDH, el representante español volvió a afirmar que, cuando el CDH dictaminase el incumplimiento por España del PIDCP, la víctima siempre tendría derecho a solicitar una compensación en virtud de los arts. 121 y 106.2 CE. No obstante, ante la insistencia del CDH, el mismo representante español no tuvo más remedio que afirmar que, si el CDH declarase el incumplimiento del PIDCP, tal conclusión daría lugar a un recurso judicial en España y, una vez se hubieran agotado todos los recursos disponibles en España, el mismo asunto regresaría al CDH. Añadió que la única forma de cambiar este procedimiento sería la de formular un nuevo PFPIDCP. El representante español no tuvo reparos en afirmar que el CDH no era la máxima autoridad en el ordenamiento jurídico de un Estado Parte y que no existía ninguna disposición jurídica en España para la revisión de los juicios basándose en cualquier dictamen que el CDH pudiera emitir.

Esta respuesta no pasó inadvertida al CDH. Cuando España presentó, el 11/12/2007, su Quinto Informe periódico, la primera pregunta que se incluyó en la “Lista de cuestiones que deben abordarse al examinar” este Informe, fue: “¿Qué mecanismos y procedimientos ha creado el Estado Parte para garantizar el seguimiento adecuado de las observaciones finales y dictámenes del CDH?”, preguntándole, además, por las medidas adoptadas por España para dar seguimiento a todos y cada uno de los dictámenes en los que el CDH había declarado incumplimientos del PIDCP por España. Ante las generalidades de la respuesta española, la primera “observación final” del CDH en el apartado “Principales motivos de preocupación y recomendaciones”, fue: “El CDH observa con preocupación la falta de información sobre las medidas concretas adoptadas por el Estado Parte para dar seguimiento a las observaciones del CDH en relación con el PFPIDCP (arts. 2 y 14)”. Esta observación final fue acompañada de la siguiente recomendación: “El Estado Parte debería facilitar información detallada sobre las medidas concretas adoptadas para dar seguimiento a las observaciones del CDH en relación con el PFPIDCP”.

En el Sexto (y de momento último) Informe periódico presentado por España el 27/12/2012, España no incluyó ninguna información específica sobre este tema. Por ello, basándose en la recomendación anterior, el CDH le solicitó de nuevo información sobre el procedimiento vigente para implementar los dictámenes adoptados por el CDH en aplicación del PFPIDCP, así como sobre las medidas adoptadas para dar seguimiento a cada uno de los dictámenes en los que el CDH declaró incumplimientos del PIDCP por España.

Ante la inconcreción de la respuesta española, cabe destacar que otra vez la primera “observación final” del CDH en el apartado “Principales motivos de preocupación y recomendaciones”, fue: “El CDH toma nota de las explicaciones ofrecidas por la delegación del Estado Parte y lamenta que, a pesar de lo establecido en el artículo 10 CE, no se asegura la aplicación directa del PIDCP en el ordenamiento interno. El CDH lamenta, asimismo, la ausencia de un procedimiento específico de implementación de los dictámenes adoptados por el CDH en aplicación del PFPIDCP”.

También en esta ocasión, el CDH la acompañó de la siguiente recomendación: “El Estado Parte debe garantizar el pleno cumplimiento, en el ordenamiento jurídico nacional, de las obligaciones que le impone el PIDCP. Con ese fin, debe tomar las medidas correspondientes, incluyendo medidas legislativas si fueren necesarias, para garantizar la plena aplicación del PIDCP. El CDH reitera su recomendación anterior (CCPR/C/ESP/CO/5, pár. 8) con el fin de dar un seguimiento a los dictámenes emitidos por el CDH con arreglo al PFPIDCP”.

No puede considerarse como totalmente satisfactorio el cumplimiento por España de las medidas de garantía de no repetición de los incumplimientos del PIDCP dictaminados por el CDH. Centrándonos en las condenas por la inexistencia de la llamada “doble instancia penal”, que recordamos representa sobradamente la mayoría de los asuntos en los que el CDH ha declarado el incumplimiento del PIDCP por España, es fácil constatar cómo España ha cumplido muy tardíamente y de manera incompleta las recomendaciones del CDH.

De no ser por una jurisprudencia extensiva del TC, seguida por el TS y por muchos de los tribunales españoles, el número de condenas a España por esta razón hubiera sido mucho mayor. Así, desde la STC 42/1982, 5 de julio, el TC tiene declarado que el contenido del art. 14.5 del PIDCP y el recurso ante un Tribunal superior deben formar parte de las garantías del proceso penal, de modo que “deben ser interpretadas en el sentido más favorable a un recurso de ese género todas las normas del Derecho procesal penal de nuestro ordenamiento” y ha precisado que, del contenido de ese precepto del PIDCP “se desprende claramente que no se establece propiamente una doble instancia sino una sumisión del fallo condenatorio de la pena a un “Tribunal Superior”, sumisión que habrá de ser conforme a “lo prescrito por la Ley, por lo que ésta en cada país fijará sus modalidades”. Desarrollando ese punto de partida, los ulteriores pronunciamientos del TC han asentado la jurisprudencia acerca de que, adecuadamente interpretado, el recurso de casación puede servir a los fines de esa revisión por un Tribunal superior. Ya he indicado que el CDH declaró inadmisibles un alto número de comunicaciones presentadas contra España sobre una base ad hoc, cuando comprobó que, en aplicación de esta doctrina jurisprudencial, sí que se había producido una revisión de la prueba y de la condena en segunda instancia en asuntos concretos. No obstante, cuando el CDH comprobó que esta doctrina judicial no se había aplicado correctamente, decidió primero la admisión del asunto a trámite y, después, dictaminó el incumplimiento del art. 14.5 del PIDCP por España.

Durante algunos años, España alegó ante el CDH que estaba desarrollando trabajos legislativos para introducir en el Derecho español, de manera generalizada, la segunda instancia penal. En este sentido, cabe destacar la aprobación de la Ley Orgánica nº. 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica nº. 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Como se afirma en la Exposición de motivos de esta Ley Orgánica: “En el libro I destaca la generalización de la segunda instancia penal, potenciándose las Salas de lo Penal de los Tribunales Superiores de Justicia en las que se residencia la segunda instancia penal respecto de las resoluciones dictadas por las APs en primera instancia, así como la creación de una Sala de Apelación en la AN. Con ello, además de la previsible reducción de la carga de trabajo de la Sala Segunda del TS, se pretende resolver la controversia surgida como consecuencia de la resolución de 20 de julio del 2000 del CDH, en la que se mantuvo que el actual sistema de casación español vulneraba el PIDCP”.

La efectividad de esta ley para generalizar la doble instancia penal debe ser necesariamente matizada. En primer lugar, porque el propio Gobierno español, con bastante prepotencia, comunicó al CDH que esta Ley Orgánica no tenía efectos retroactivos, por lo que las personas ya condenadas con sentencia firme, pese a cualquier dictamen del CDH, no se podrían beneficiar de la misma. De hecho, no se entiende muy bien como en la Exposición de motivos se afirma que, con esta Ley Orgánica, “se pretende resolver la controversia surgida como consecuencia” del dictamen del CDH en el asunto Gómez Vázquez. En segundo lugar, esta Ley Orgánica llama a engaño, al afirmar que pretendía la “generalización” de la segunda instancia penal, puesto que su alcance fue incompleto, al no abarcar todos los supuestos posibles en los que debía instaurarse la doble instancia. Finalmente, esta Ley Orgánica fue durante muchos años bastante inoperante. Es cierto que esta Ley Orgánica modificó la Ley Orgánica del Poder Judicial, creando una Sala de Apelaciones en la AN, que conocerá “de los recursos de esta clase que establezca la ley contra las resoluciones de la Sala de lo Penal”, y otorgó, a la Sala de lo Civil y lo Penal de los Tribunales Superiores de Justicia el conocimiento “de los recursos de apelación contra las resoluciones dictadas en primera instancia por las APs, así como el de todos aquellos previstos por las leyes”. También es cierto que la Disposición final segunda de esta Ley Orgánica afirmó que: “en el plazo de un año, el Gobierno remitirá a las Cortes Generales los proyectos de ley procedentes para adecuar las leyes de procedimiento a las disposiciones modificadas por esta ley”. No obstante, estos desarrollos normativos no se concretaron durante más de una década, mermando notablemente el alcance de la “generalizada” segunda instancia penal.

De hecho, hubo que esperar hasta que el 05/10/2015 se aprobara la Ley nº. 41/2015, de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento de las garantías procesales, también con la finalidad, según su exposición de motivos, de “proceder a generalizar la segunda instancia penal” en desarrollo del derecho reconocido por el art. 14.5 del PIDCP. Aunque esta Ley sí satisface las necesidades de desarrollo normativo de la Ley Orgánica nº. 19/2003, no ha remediado sin embargo el alcance limitado que dicha Ley Orgánica padecía. Sigue sin haber segunda instancia penal para las personas aforadas que sean condenadas en primera instancia, así como tampoco para los supuestos de condena en segunda instancia después de absolución en primera o de agravamiento de condena en segunda instancia.

Dado que para estos supuestos no se ha introducido ninguna medida que dé efecto a las recomendaciones que el CDH formuló a España, el CDH seguirá emitiendo para estos dos supuestos dictámenes, conforme a su “jurisprudencia reiterada”, que declaren el incumplimiento por España del art. 14.5 del PIDCP.

VI. CONSIDERACIONES FINALES.

Al ratificar el PFPIDCP, España ha reconocido la competencia del CDH para recibir comunicaciones de individuos en las que se aleguen presuntos incumplimientos de disposiciones concretas del PIDCP por España. El Estado español se ha defendido bastante bien, aduciendo la “reiterada jurisprudencia” del CDH, siempre que se ha discutido una decisión de admisibilidad o un dictamen sobre el fondo en un asunto que se planteara contra España. Sin duda, este buen conocimiento de la “jurisprudencia reiterada” del CDH por parte de los representantes explica en gran medida el reducido porcentaje de comunicaciones individuales en las que el CDH ha dictaminado incumplimientos del PIDCP por parte de España.

Esta actitud contrasta notablemente con el seguimiento que en España se ha realizado de los dictámenes del CDH que han declarado incumplimientos españoles del PIDCP. Más de dos décadas después de que el CDH dictaminara por primera vez un incumplimiento del PIDCP por parte de España, el CDH sólo ha considerado que, en un único asunto de los 23 posibles, España ha cumplido satisfactoriamente las medidas que el CDH recomendó para remediar tal incumplimiento. Son, incluso, muchos los asuntos en los que el Estado español se ha negado a dar la más mínima información al CDH sobre el cumplimiento de estos dictámenes. Ello podría ser considerado como una infracción del deber de España de cumplir de buena fe las disposiciones del PFPIDCP. Este insatisfactorio cumplimiento por parte de España de los dictámenes del CDH se explica, aunque no se justifica, por la práctica administrativa y judicial española que, hasta la fecha, ha sido “uniforme” al afirmar la falta de eficacia jurídica vinculante de estos dictámenes, además de la inexistencia de procedimientos judiciales para darles cumplimiento. De manera unánime, todos los tribunales españoles y la propia administración han afirmado que ni el PIDCP ni el PFPIDCP dan efectos jurídicos vinculantes a estos dictámenes. No obstante, debe tenerse en cuenta que, en virtud de los arts. 10 y 96 de la Constitución Española, tanto el PIDCP como el PFPIDCP sí tienen fuerza jurídica ejecutoria o vinculante en España. Si el CDH dictamina que España ha incumplido estos tratados, su opinión sí deberá tener relevancia en el Derecho español. España tiene que cumplir de buena fe los tratados internacionales que ha celebrado y no se puede olvidar que el CDH es el órgano de expertos independientes de Naciones Unidas creado por el PIDCP y por el PFPIDCP para controlar su correcta interpretación y aplicación. Es, en definitiva, el órgano que realiza la interpretación auténtica de ambos tratados internacionales y el encargado de controlar su cumplimiento por los Estados Partes. En este caso, de que España no está cumpliendo adecuadamente los tratados internacionales sobre derechos humanos que hemos ratificado.

No debe olvidarse que el art. 2.3, a) del PIDCP obliga a los Estados Partes a garantizar que “toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el […] PIDCP hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo”. El hecho de que en España no exista ningún cauce administrativo o procesal específico para dar cumplimiento a estos dictámenes es imputable únicamente al Derecho español. Es cierto que ni el PIDCP ni el PFPIDCP crean u obligan a crear nuevos procedimientos judiciales en el Derecho español. Pero, de hecho, tampoco lo prohíben. Los Estados Partes tienen un amplio abanico de posibilidades para cumplir de buena fe los compromisos que les imponen los tratados internacionales sobre derechos humanos que ratifican y, de hecho, nada impide que creen procedimientos administrativos o judiciales para la revisión de los incumplimientos del PIDCP declarados por el CDH. Lamentablemente, en España no hemos llegado todavía a esta situación. No obstante, como ha demostrado la reciente STS 17 julio 2018 (ROJ: 2747/2018), la inexistencia de un recurso administrativo o procesal específico para dar cumplimiento a los dictámenes condenatorios emitidos por un Comité de control de los derechos humanos no es óbice procesal, ni impedimento de ninguna clase, para el ejercicio, con posibilidades de éxito, de una reclamación patrimonial contra el Estado por mal funcionamiento de la Administración de Justicia. Por lo tanto, la inexistencia de recursos judiciales específicos no significa que en el Derecho español no existan recursos judiciales, aunque sean de carácter general, que cumplan con el standard de ser recursos “efectivos”. Con esta constatación, es de esperar que cambie la jurisprudencia de los tribunales españoles relativa al reconocimiento de efectos jurídicos internos obligatorios a los dictámenes del CDH.

El insatisfactorio cumplimiento por España de estos dictámenes llega, incluso, a las medidas de garantía de no repetición recomendadas por el CDH. La principal causa de incumplimiento por parte de España del PIDCP identificada por el CDH es la inexistencia de la llamada “doble instancia penal”. Contrasta mucho el buen conocimiento de la “jurisprudencia reiterada” del CDH evidenciado por la representación española al defenderse de comunicaciones individuales, con la ignorancia evidenciada en cumplir tardía e incompletamente la garantía de no repetición en estos casos. El primer dictamen condenatorio por este motivo se produjo en el año 2000 y, actualmente, después de dos reformas legislativas en 2003 y en 2015, sigue sin haberse instaurado la segunda instancia penal para las personas aforadas que sean condenadas en primera instancia, así como tampoco para los supuestos de condena en segunda instancia después de absolución en primera o de agravamiento de condena en segunda instancia. Esta actitud española tiene como consecuencia automática la de aceptar que el CDH seguirá en el futuro emitiendo dictámenes en los que declare que, en estos supuestos, España infringe el art. 14.5 del PIDCP. Está por ver si el coste político de mantener esta actitud se revela rentable. En el momento actual, parece cuestión de tiempo que el TS emita una sentencia, muy probablemente condenatoria, contra los líderes del proceso independentista catalán. Habrá que asumir, y a mí me cuesta, que cualquier sentencia condenatoria que pudiera emitir el TS en este asunto, si se lleva al CDH, será posteriormente declarada como un incumplimiento por España del art. 14.5 del PIDCP, por no haber instaurado la segunda instancia penal.