Autor: Carlo Mignone (Italia): Ricercatore senior di diritto privato, Università del Salento. E-mail: carlo.mignone@unisalento.it
Resumen: Lo sviluppo sostenibile è un concetto in sé ambiguo. Nell’argomentazione giuridica, esso appare talvolta nelle vesti di un autonomo principio, altre volte come clausola generale, canone ermeneutico, criterio di bilanciamento, standard valutativo. È compito dell’interprete riportare nell’alveo dei diritti fondamentali un “marchio della conoscenza” dotato di intrinseca normatività, con la consapevolezza che senza riferimento al dato sistematico, ai valori-guida dell’ordinamento, tutto diventa sostenibile. Questo saggio propone una lettura del “principio di sostenibilità” che muove dal basso. Non dalle norme e dai dogmi, bensì dai fatti; passando cioè attraverso casi giurisprudenziali ove affiorano le matrici regolative e gli interessi coinvolti, ma anche le tecnologie di potere che sono all’opera alle spalle dell’immaginario della sostenibilità.
Palabras clave: Sostenibilità; sviluppo sostenibile; knowledge brand; diritti sociali; diritti fondamentali; beni comuni; smart cities; capitale naturale; servizi ecosistemici.
Abstract: Sustainable development is an ambiguous concept in itself: within the legal reasoning, it sometimes appears as an autonomous principle, or even as a general clause, a hermeneutic canon, a criterion of balance, an evaluation standard. It is the task of the in-terpreter to bring back into the fundamental rights a “knowledge brand” endowed with intrinsic normativity, with the awareness that without reference to systematic data, i.e. to the guiding values of the legal system, everything becomes sustainable. This essay pro-poses a reading of the “principle of sustainability” that starts from the bottom. Not from norms and dogmas, but from facts; that is, passing through jurisprudential cases where not only regulatory matrices and interests involved emerge, but also power technologies working behind the imaginary of sustainability.
Key words: Sustainability; sustainable development; knowledge brand; social rights; fun-damental rights; commons; smart city; natural capital; ecosistemic services.
Sumario:
I. Terra flumata.
1. Sostenibilità come knowledge brand tra diritti (valore in senso assiologico) e denaro (valore-misura).
2. Finanziarizzazione dei diritti sociali e ambiente civile.
3. Beni comuni e strutture partecipative: dallo statuto del bene ai rapporti tra gli uomini che se ne prendono cura.
II. L’albero libero.
1. Natura come spazio dell’agire razionale e oggettivazione di alterità.
2. Natura in numeri. Finanziarizzazione dei servizi ecosistemici e ambiente naturale.
3. Emersione di pratiche costituenti e forme di giuridificazione del rapporto uomo/natura.
III. L’isola che non c’è.
1. Un diritto insostenibile.
Referencia: Actualidad Jurídica Iberoamericana Nº «14», «febrero 2021», ISSN: 2386-4567, pp. 208-253.
Revista indexada en SCOPUS, REDIB, ANVUR, LATINDEX, CIRC, MIAR.
I. TERRA FLUMATA.
Fiumata è un borgo minuscolo che si affaccia sulle rive meridionali del Lago del Salto, in provincia di Rieti. Le origini di questo nugolo di casette si intrecciano con la storia della chiesa di Sant’Angelo. Una delle più antiche del territorio, realizzata forse nel V-VI secolo usando materiale di spoglio proveniente da un sito di epoca romana, nel solco dell’opera di evangelizzazione di queste terre attribuita a un martire discepolo di San Paolo. Nel 1561 il rettore della chiesa, a motivo della sua continua assenza, costrinse la popolazione a recarsi presso il vicino abitato di Mareri per fruire del servizio della messa. Un disagio che si protrasse per lunghi anni, finché sotto Papa Benedetto XIV – il bolognese Prospero Lambertini, detto il “buon uomo” per la premura che dimostrava verso i suoi fedeli – la chiesa di Fiumata fu riunita alla diocesi di Rieti.
Nel terzo millennio Fiumata sta ancóra lì e conta grossomodo lo stesso numero di abitanti.
Circa centocinquanta anime. Con le quali però non è stata altrettanto buona la società Poste Italiane S.p.a., quando nel 2015 ha deciso di lasciare questa piccola comunità orfana del servizio postale, sulla base di un piano di razionalizzazione che prevedeva la chiusura delle attività di sportello nelle aree dove le stesse risultavano antieconomiche.
Fin qui la vicenda non esprime nulla di diverso dalle molte altre immagini che popolano la cosiddetta giurisprudenza della crisi. La corrispondenza è libera e segreta, e così “ogni altra forma di comunicazione” che ricade sotto la protezione del diritto “inviolabile” riconosciuto dall’art. 15 cost.; eppure, se non vi fossero servizi (postali, telefonici o telematici) universalmente accessibili, la libertà costituzionale e la sua declamata inviolabilità si ridurrebbero a ben poca cosa.
Più in generale, tutti i diritti costano, nel senso che presuppongono organizzazioni e strutture realizzabili a mezzo di investimenti selettivi di risorse scarse. Salute, ambiente, istruzione, abitazione, conoscenza, lavoro: sguarniti della loro “base materiale”, un tempo assicurata dagli apparati pubblici, i diritti fondamentali che orientano il concetto di sviluppo sostenibile sono condannati a restare lettera morta.
Morale: l’insostenibilità economica porta con sé l’ineffettività della tutela e, con essa, l’esclusione giuridica. Ne sanno qualcosa in questa piccola comunità dove torna a suonare la campana della chiesa, ma non suona più il campanello del postino.
Questa volta, a salvare gli abitanti di Fiumata ci ha pensato il TAR del Lazio. Accogliendo il ricorso col quale l’ente locale interessato lamentava che la misura era stata disposta “avuto riguardo al solo profilo economico e gestionale”, senza alcuna valutazione sui tratti specifici del territorio: “zona montana, con caratteristiche geomorfologiche molto difformi, popolazione diffusa su un esteso territorio e in 14 frazioni, con temperature rigide nel periodo invernale; in particolare, la frazione di Fiumata […] non avrebbe adeguati collegamenti, distando 7,9 km dalla più vicina frazione, in cui sarebbe presente un ufficio postale aperto solo 2 giorni a settimana”.
1. Sostenibilità come knowledge brand tra diritti (valore in senso assiologico) e denaro (valore-misura).
Riconosciuto il ruolo che il servizio postale svolge per il perseguimento degli obiettivi di coesione economica e sociale, il giudice amministrativo annulla il provvedimento di chiusura.
“[S]e è vero che gli uffici postali c.dd. marginali rappresentano verosimilmente un costo elevato per Poste italiane, è vero anche che il loro ridimensionamento, ovvero la loro razionalizzazione, non può avvenire seguendo una logica solamente di tipo economico e senza prevedere valide alternative. […] Ne discende che sul piano procedimentale la determinazione di chiusura di un ufficio postale presuppone un’accurata istruttoria, comprensiva anche della fase di necessaria interlocuzione con gli enti locali interessati, e richiede una motivazione idonea a dar conto […] delle specificità della situazione locale, risultando a tal fine insufficiente un rinvio generico e standardizzato ad atti quali il piano di intervento (o di riorganizzazione o di razionalizzazione ed efficientamento)”.
Non rappresenta una valida alternativa alla chiusura dell’ufficio postale neppure l’offerta di servizi “innovativi”, quali l’attivazione del progetto “postino telematico”.
Il giudice non si lascia ammaliare dall’immaginario smart city; con buona pace delle politiche urbanistiche europee e nazionali, che appaiono proiettate verso la graduale esportazione, anche ai contesti rurali, del paradigma tecnologico della “comunità intelligente” tipico delle realtà metropolitane. Una visione olistica, inglobante e onnicomprensiva, che virtualmente sembra in grado di sussumere nel knowledge brand della crescita “intelligente, sostenibile e inclusiva”, autentico marchio distintivo dell’agenda europea sullo sviluppo, ogni possibile comunità e ogni possibile finalità dell’azione pubblica.
In realtà, alle spalle di questa visione smart e della sua applicazione alle più svariate infrastrutture della convivenza civile, vi sono progetti urbanistici e ricette di policy che remunerano interessi particolari e, soprattutto, non sono quasi mai neutrali rispetto all’interesse pubblico specifico delle singole comunità.
“A fronte delle precise contestazioni del Comune ricorrente, Poste si è limitata a replicare con le argomentazioni innanzi riportate, aventi carattere generico e dunque non in grado di contestualizzare il dato fisico con altri fattori, dal bacino e composizione di popolazione alle condizioni di accessibilità. Sicché […] appare evidente il vulnus, sia istruttorio che motivazionale, che inficia la determinazione impugnata […] essendo state le ragioni della chiusura affidate a locuzioni neutre e tautologiche, praticamente valide ‘in ogni occasione’, e comunque basate solo sull’esigenza di far fronte ai diminuiti finanziamenti, con nessun riferimento all’interesse pubblico specifico della collettività”.
Tale interesse non è soltanto quello traducibile nella omologante aspirazione a rendere più efficiente il tessuto urbano: un obiettivo, questo, che si assume come adattabile ad ogni contesto, sebbene resti declinabile quasi esclusivamente nella dimensione dei rapporti di produzione e consumo di beni patrimoniali. Vero è, piuttosto, che il benessere, individuale e collettivo, dipende anche dalla fruizione e dalla conservazione, attraverso il tempo, di beni relazionali, ambientali e sociali. Risorse non immediatamente traducibili in termini monetari e tuttavia espressive di un patrimonio immateriale, di tipo sociale, culturale e identitario, che trova piena copertura al livello dei principi generali del sistema italo-europeo.
Un patrimonio culturale qual è, appunto, quello dei borghi rurali, l’identità dei quali rischia di essere sommersa dalla rivoluzione digitale che sta investendo i mercati e le metodologie dell’azione pubblica; o quantomeno normalizzata, per effetto della coazione a ripetere e trapiantare, pressoché ovunque, un immaginario di città intelligente che si mostra incoerente, sotto molti aspetti, con la specificità di determinati mondi vitali (diversi sì, ma non per questo meno “intelligenti”); con i valori, gli ideali e stili di vita di cui le comunità rurali sono concretamente e storicamente portatrici.
È ben visibile, alla base di questa decisione, il capovolgimento del presupposto inziale. Le scelte di allocazione delle risorse e di efficientamento dei contesti urbani non sono un prius insindacabile, ma rientrano anch’esse nella tavola complessiva dei principi costituzionali che le medesime risorse sono destinate a realizzare.
Da un lato, il decisore pubblico non è onnipotente: una volta che sia stato normativamente identificato il minimo vitale dello status personae, sarà “la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”.
Dall’altro lato, cade anche la mitologia liberista del mercato concepito come una realtà naturale che si regola da sé, in assenza di un bene comune sovraordinato al benessere economico.
Per dirla con le parole del giudice “salvatore” di Fiumata, l’annullamento del provvedimento oggetto del giudizio “non pregiudic[a] l’autonomia imprenditoriale di Poste, essendo invece diretto ad assicurare che […] tali scelte siano frutto di un ragionevole ed equilibrato bilanciamento tra il dato economico e le esigenze degli utenti, specie di quanti si trovano in condizioni più disagiate, a tutela della coesione sociale e territoriale”.
Morale: sostenibile è soltanto lo sviluppo che ottimizza il benessere inteso come valore finale, misura della qualità della vita, anziché come mera sintesi di valori economici che sono semmai a ciò strumentali.
In tal senso, la sostenibilità permea il complessivo progetto di convivenza che, al vertice, riferisce il concetto di pieno sviluppo alla “persona umana” (art. 3, comma 2, cost.) e discorre non di mera crescita, bensì di “progresso materiale o spirituale della società” (art. 4 cost.); concepisce il benessere in una valenza relazionale e solidaristica, che si esprime nell’effettiva partecipazione dei cittadini alla vita (economica ma anche) “politica e sociale del Paese” (art. 3, comma 2, cost.). La persona, dunque, non come semplice interfaccia, tecnicamente separabile, di transazioni rette dal puro calcolo egoistico, ma quale pietra angolare di un ordinamento che include nel proprio orizzonte di razionalità anche l’agire di colui che si attiva a favore di “ciò che potrebbe apparire altro da sé” (culture diverse da quella dominante, future generazioni, natura, altre specie viventi). Il valore-persona, ancóra, come vertice di un sistema che, alla base, afferma la funzione sociale della proprietà e l’utilità sociale dell’impresa (artt. 41, 42 cost.), intesi non come limiti esterni ma quali principi che tendono a conformare, dall’interno, lo statuto delle istituzioni del diritto civile patrimoniale, orientandolo all’attuazione della dignità umana.
2. Finanziarizzazione dei diritti sociali e ambiente civile.
La vicenda esprime qualcosa in più se la si osserva dal punto di vista del “soggetto” che esercita un’attività di prestazione di servizi idonei a realizzare diritti sociali.
Com’è noto, Poste Italiane s.p.a. è il risultato di una prima trasformazione: quella dell’operatore storico da azienda pubblica in società per azioni controllata dallo Stato (il 65% del capitale sociale è detenuto dal MEF e da Cassa depositi e prestiti, la restante parte è flottante nelle mani di investitori privati). A tanto si giunge negli anni ’90 del secolo scorso, quando il disavanzo di bilancio dell’azienda postale era endemico, i costi del personale assorbivano la quasi totalità delle entrate e un pacco impiegava il triplo del tempo ad arrivare rispetto all’omologo servizio tedesco. Non restava che appellarsi alle virtù taumaturgiche del libero mercato o almeno all’idea di riprodurre, in seno all’impresa pubblica, i modelli di gestione propri di quella privata, in nome di un’efficienza priva di attributi.
A questa prima trasformazione ne è seguita un’altra, più recente. L’azienda postale è stata di fatto convertita in un’impresa finanziaria da un management premiato in funzione del valore per l’azionista (secondo dati di bilancio aziendali, dal 2004 al 2016, la quota di ricavi derivanti dal servizio postale si è ridotta di un quarto, mentre i servizi assicurativi e di risparmio gestito sono praticamente raddoppiati). Non è questa la sede per domandarsi se gli squilibri nella gestione del servizio universale siano dovuti all’avvento degli strumenti digitali, dell’e-commerce e al conseguente cambiamento nelle abitudini degli utenti, oppure se siano anche in parte riconducibili al processo di finanziarizzazione dei servizi. Sta di fatto che il “business postale” è stato portato ad alti tassi di redditività commercializzando attività finanziarie, sulla base di un’infrastruttura capillare e, soprattutto, avvalendosi di un brand di affidabilità ereditati entrambi proprio dalla storica gestione del servizio postale universale.
La valorizzazione del capitale finanziario, secondo il criterio-guida del maggiore guadagno, col minore rischio e nel più breve tempo, investe oggi beni e servizi essenziali che un tempo, nel corso del Novecento, erano regolati in stretta aderenza ai bisogni della collettività. Sotto questa lente, il caso di Fiumata rappresenta un tassello di quel “monopolio sociale della finanza” che, sviluppatosi sulla base della logica individualistica propria del neoliberalismo economico, sta sgretolando di fatto l’ambiente civile nel quale dovrebbe trovare collocazione l’idea stessa di benessere individuale.
“[U]niverso del valore che non ha valore, ma che permette di trasformare tutto in valore”, il capitale finanziario estrae la socialità dalle infrastrutture relazionali della vita quotidiana, ed esternalizza scorie che saranno bisognose di ulteriore trattamento normativo. La finanziarizzazione dei servizi essenziali altera la struttura delle disuguaglianze: crea nuove periferie, modifica il paesaggio urbano, espelle coloro che un tempo erano inclusi, pone a rischio di estinzione le comunità più piccole e fragili.
Il regolatore, dal canto suo, corre dietro alle conseguenze. Una volta dislocato all’interno del sistema, il problema è reso risolvibile entro l’arco di possibilità delimitato dal sistema stesso. Vengono istituite aree speciali da “proteggere”, ma sempre facendo impiego di concetti e di strumenti che presuppongono, recepiscono e stabilizzano le diseguaglianze di fatto che sono all’origine del medesimo fabbisogno di protezione. In altre parole, la risposta del diritto è tutta nella creazione di “alterità artificiali”, costruite a livello normativo quali contingenze meritevoli di misure di inclusione condizionata. Le comunità marginalizzate divengono così destinatarie di speciali programmi di sovvenzioni e finanziamenti. Per avervi accesso, debbono chiedere il riconoscimento nell’elenco delle c.dd. aree interne, qualificate come tali proprio in ragione della distanza fisica che le separa dai centri di produzione e offerta di beni e servizi essenziali.
3. Beni comuni e strutture partecipative: dallo statuto del bene ai rapporti tra gli uomini che se ne prendono cura.
Da tutto ciò appare decisamente lontana la compiuta realizzazione di quel disegno di sviluppo – umano e sociale – pensato in origine dal Costituente. Sicché da tempo e da più parti ormai si avverte l’esigenza di recuperarne i principi generali, nella prospettiva di una assai più decisa e radicale “inversione di rotta”.
Non è difficile scorgere, nelle linee del vasto e poliedrico dibattito sui beni comuni, il senso nucleare di un processo sociale di “autovalorizzazione” che nasce dal basso. Non si tratta del più volte auspicato ritorno alla titolarità pubblica delle risorse, né di limitarsi a formalizzare un vincolo di godimento non-esclusivo in vista della “realizzazione di interessi sociali, cui questi beni sarebbero ontologicamente proiettati”. Il regime giuridico del comune richiede (ed è un tutt’uno con) la sperimentazione di assetti organizzativi, tecniche gestionali e strumenti di finanziamento, coi quali la comunità si riappropria del potere di regolare il ciclo di produzione, conservazione e distribuzione di utilità funzionali all’esercizio di diritti fondamentali. Parliamo quindi di “strutture partecipative” che consentano di ovviare agli effetti collaterali propri tanto di una gestione pubblica dei beni d’interesse comunitario, quanto di una loro gestione imprenditoriale in forma tipicamente capitalistica.
In questo senso, non bisogna dimenticare che alla visione binaria di una proprietà che “è pubblica o privata” (art. 42 cost.), già nel disegno costituzionale si affiancano, in modo non casuale, l’ipotesi di affidare “a comunità di lavoratori e utenti” quelle imprese che “si riferiscano a servizi pubblici essenziali” (art. 43 cost.) e le norme che riconoscono il valore della cooperazione mutualistica, presa a modello di una organizzazione/gestione delle risorse libera dalle pressioni della “speculazione privata” (artt. 45, 46 cost.).
Ora è vero che queste prospettive non sono state adeguatamente valorizzate dal riformatore degli ultimi decenni, prigioniero di un modello fossilizzato sulla privatizzazione etica, prima ancóra che economica, di valori e rapporti. Ciò non toglie che un’alternativa possa essere costruita, anzitutto, sondando gli schemi di diritto positivo, alla ricerca dell’istituzione privatistica maggiormente idonea a conciliare entrambe le esigenze: a) ripristinare il controllo dei cittadini/utenti sulla gestione dei servizi d’interesse pubblico; b) finanziare l’ammodernamento delle relative infrastrutture senza pesare sulla fiscalità generale. In questo solco si inscrivono, ad esempio, i risultati ottenuti dai recenti studi che prospettano l’applicazione della cooperativa di utenti multi-stakeholders alla gestione dell’acqua-bene comune (rectius, la gestione del sistema idrico integrato). Siffatto modello – se opportunamente calibrato – permetterebbe, in prima battuta, di coinvolgere lavoratori e utenti nelle scelte di governo e nel controllo dell’attività; in secondo luogo, aprirebbe anche alla ulteriore possibilità di strutturare forme di prestito sociale che garantiscano la massima trasparenza nell’attuazione del vincolo destinatorio impresso al denaro raccolto.
In senso più ampio, se lo scopo ultimo del discorso sulla sostenibilità è garantire l’accesso a ciò che si reputa essenziale per lo sviluppo della persona, e la sua salvaguardia anche a beneficio delle generazioni future, allora un problema centrale è individuare le strutture partecipative intorno alle quali possano coagularsi quelle attività capaci di rendere effettiva tale garanzia. Enti non lucrativi, imprese sociali, reti di solidarietà, gruppi informali. La pratica del bene comune suppone forme organizzative che siano adeguate al piano degli interessi (e dei conflitti) coinvolti. Ha provato a codificarle, di recente, il legislatore della riforma del terzo settore dell’economia.
V’è però anche da considerare, senza sottovalutarla, la giuridica rilevanza del movimento che procede nel verso opposto. L’autonomia sociale – la storica matrice cooperativa del “diritto dei privati” – produce risposte immediate a bisogni comuni. Inventa legami sospesi tra pubblico e privato, lucro e idealità, scambio e comunione di scopo. Decostruisce e ricostruisce i parametri della convivenza, della giustizia e del benessere; e così facendo stimola il sistema giuridico a rinnovarsi, a trarre spunto dalla tipicità sociale per modificare il proprio assetto categoriale consolidato.
In questo modo, seguendo il filo del discorso sui beni comuni, ci si avvede che esso trascende la descrizione del bene in sé. Fino a toccare l’auto-rappresentazione degli uomini che se ne prendono cura.
II. L’ALBERO LIBERO.
La seconda immagine è un albero. Non si tratta di un albero qualunque, ma dell’albero del neem. In India è venerato come sacro. L’utilizzo di questa pianta in campo medico e agricolo, come rimedio contro funghi e parassiti, risale a più di duemila anni fa. Il nome scientifico (azadirachta indica) deriva dal persiano, significa l’albero libero. E in effetti tale è rimasto il neem per secoli, fintanto che le conoscenze e le pratiche dei medici e dei contadini indiani sono state ignorate, o considerate con supponenza, dai colonialisti inglesi, francesi e portoghesi. Tutto è cambiato però all’inizio del nuovo millennio, quando il mercato globale ha scoperto lo straordinario selling power dei prodotti “biologici”. Com’è facile intuire, ne è scaturita una folle corsa al brevetto, inaugurata dal gigante dell’industria agrochimica americana W.R. Grace & co., società che per prima ha ottenuto il diritto di esclusiva per produrre una linea di bio-pesticidi agricoli derivati dalla pianta.
L’impatto sociale del brevetto sulle popolazioni indigene si è rivelato ben presto drammatico. Il pesticida non può essere prodotto senza semi originali della pianta curativa, perciò il monopolio commerciale ha comportato subito un aumento enorme della domanda di semi. Tutti i semi raccolti sono stati acquistati dall’impresa produttrice. Perfino l’olio di neem, utilizzato dalle comunità locali per alimentare le lampade, è divenuto quasi irreperibile. Alla fine della fiera, ampie fasce di popolazione, specialmente quelle più povere, non hanno più avuto accesso a una risorsa vitale, prima disponibile in modo gratuito o a prezzi socialmente desiderabili.
Nonostante l’energica resistenza incontrata nella popolazione locale, la corsa al brevetto è proseguita senza battute d’arresto fino al 2001, quando la Opposition Division dell’Ufficio Europeo Brevetti (EPO) decide di accogliere il ricorso presentato da alcune organizzazioni ambientaliste contro il brevetto europeo n. 0436257, avente ad oggetto un metodo agricolo antifungino a base di olio estratto dall’albero del neem. Ad esito di una estenuante battaglia legale, il brevetto viene revocato per mancanza della novità dell’invenzione – allo stato delle conoscenze tecniche disponibili sia in forma scritta che orale – e dell’attività inventiva (requisiti previsti dagli artt. 52, 54 e 56 della Convenzione europea sui brevetti).
“The opposition division considered the public prior use to be proven […]. An unlimited number of local farmers could take note of said treatment. […] The skilled person faced with the problem defined above knows that she or he has to put in contact the fungi with formulations containing neem oil in some concentration. This is an obvious requirement of the known methods of controlling fungi on plants. […] Consequently, the subject-matter […] lacks an inventive step since it was obvious to try to use formulations such as those defined in the claim”.
La pronuncia di annullamento, confermata nel marzo del 2005 dal Board of Appeal dell’EPO, rappresenta una pietra miliare in materia di contrasto al fenomeno della c.d. bio-pirateria. Di là dagli argomenti messi in campo sul piano squisitamente tecnico, ad essa va il merito di avere posto in discussione i limiti entro i quali porzioni del mondo naturale e conoscenze tradizionali sui loro modi d’uso possono formare oggetto di appropriazione esclusiva da parte di imprese transnazionali.
1. Natura come spazio dell’agire razionale e oggettivazione di alterità.
Oltre al senso evidente di una reciproca interdipendenza tra equità sociale e giustizia ecologica, in questa vicenda v’è anche la raffigurazione di un rapporto uomo/natura non più catturabile nello schema del potere attribuito al soggetto per soddisfare un interesse che cade sui corpi del mondo esterno.
La forma più rigorosa dei rapporti civili, essendo basata sulla capacità di determinazione dell’oggetto della pretesa, sottende una distinzione fondamentale tra interno ed esterno.
Alle spalle di questa costruzione c’è la vita che cade al di fuori del rapporto tra soggetti giuridici. Essa diviene natura, “spazio dell’agire razionale” artificialmente costruito come altro da sé e quindi conteso da una molteplicità di istituzioni, discorsi e progetti regolativi che minacciano la stabilità degli ecosistemi. Le razionalità parziali della politica, dell’economia, della scienza, della tecnologia, della religione aspirano ad accedere alle risorse naturali, ma anche a precludere l’ulteriore accesso da parte di altri. Quando sono all’opera questi conflitti, non c’è alcuna ontologia differenziante in forza della quale l’uomo godrebbe di una naturale posizione di privilegio o di immunità rispetto a ogni altro ente della Terra. Ed infatti, nel medesimo destino oggettivante sono fatalmente attratte le stesse popolazioni indigene, depositarie di un sapere tradizionale sviluppato a partire dal lavoro di generazioni di anonimi sperimentatori. Anche queste collettività (umane) sono costruite dal diritto come alterità culturale, nel quadro di una interpretazione della proprietà intellettuale che considera, appunto, “razionale” il fatto di trattare la cultura locale alla stregua di una qualsiasi utilità, liberamente sradicabile dal particolare mondo vitale che l’ha generata.
2. Natura in numeri. Finanziarizzazione dei servizi ecosistemici e ambiente naturale.
A ben vedere, perfino le più evolute espressioni della politica ecologista ridefiniscono il campo semantico della materia regolata secondo il linguaggio dominante della ragione utilitaria. Gli stessi principi che, in nome dell’equilibrio ecologico, orientano le scelte dei soggetti pubblici e degli operatori economici, informandole a un regime “non-proprietario” della natura, al contempo paiono veicolare all’interno del discorso giuridico gli stilemi dello scambio di mercato. Come l’uomo diventa “capitale umano”, così la natura viene ridefinita come “capitale naturale”. I suoi elementi diventano “risorse naturali”. La diversità culturale, e perfino il codice ereditario fondamentale degli organismi viventi (il patrimonio genetico), entrano a far parte del “patrimonio comune dell’umanità”.
Alla base di questa evoluzione normativa, vi sono categorie forgiate nell’àmbito delle scienze ecologiche, che transitano, pressoché senza mediazione, nel formante legislativo e giurisprudenziale. L’obiettivo dichiarato è misurare l’impatto prodotto sugli ecosistemi, al fine di tenerne conto nell’esercizio di funzioni e attività, pubbliche e private, che possano avere effetti su di essi. Eppure, di là da ogni buona intenzione, i concetti evocati poc’anzi comunicano altrettanti malintesi creativi. Essi rendono sì visibili, al decisore umano, gli effetti che le sue scelte producono sul “mondo esterno”, ma all’evidente prezzo di forzare elementi eterogenei entro una struttura cognitiva pensata per disciplinare tutt’altra tipologia di rapporti. In parole semplici: se esistono risorse naturali, il problema sarà sempre e soltanto identificarle, commisurarle, e poi stabilire con quale criterio esse debbano essere ripartite tra gli uomini. Allo stesso modo, se esiste un capitale naturale occorrerà soltanto comprendere con quali modalità, cioè fornendo quali servizi, questo capitale si riproduce.
È precisamente a partire dall’idea di introiettare la razionalità utilitaria all’interno delle diverse matrici regolative che il discorso sulla protezione giuridica dell’ambiente è andato viepiù polarizzandosi ed appiattendosi, a tutti i livelli, sulle tecniche di misurazione della sostenibilità secondo criteri quantitativi (indicatori, benchmark, standard e connessi sistemi di certificazione). In tal modo, uno per volta gli anelli che compongono la catena del valore – risorse naturali (input), servizi ecosistemici (output) e obiettivi d’impatto (outcome) – hanno subìto una drastica riduzione in chiave econometrica. Ciò è stato reso possibile grazie al lavoro di un’articolata rete di sapere esperto, proveniente dapprima dal campo delle scienze ecologiche e poi da quello degli esperti della finanza, pubblica e privata. È stato questo lavoro di quantificazione e monetizzazione della natura (trasformazione di qualità in quantità + attribuzione di valore economico-finanziario) che ha permesso di ridefinire il concetto di rischio ambientale. Presentandolo, alla fine, come una minaccia al futuro rendimento degli impact investors e, perciò stesso, come un possibile oggetto di speculazione.
Si assiste così alla crescente proliferazione di schemi contrattuali associati al finanziamento, e alla gestione, di attività connesse ai servizi ecosistemici (erogazione di energie rinnovabili, tecnologie per la riduzione delle emissioni, gestione dei rifiuti e delle risorse idriche, tutela della biodiversità, efficienza energetica, ecc.). Differenti tipologie di operazioni, situate lungo un arco che va dagli appalti verdi, ai contratti di rendimento energetico, passando per il mercato dei tradable pollution rights e per gli accordi di pagamento dei servizi ecosistemici (PSE); fino ad arrivare ai green bond, ai debt-for-nature swap negoziati nei mercati internazionali, e alla più recente sperimentazione di strumenti e fondi di climate impact investing. Man mano che si allenta il nesso con le sottostanti attività erogative, aumenta correlativamente il peso che può assumere la componente speculativa nella causa dell’operazione economica. In parallelo, cresce e si fa più rigorosa anche l’esigenza di controllare la meritevolezza della causa dei contratti di “finanza sostenibile”, specie laddove la redditività dell’investimento venga convenzionalmente agganciata alla misurazione, e al conseguente andamento, di prestabilite variabili socio-ambientali.
È perlomeno dubbio che la trasformazione della natura in numeri – e di questi numeri in liquidità monetaria – sortisca sempre l’effetto auspicato di preservare l’ambiente contro le tendenze assolutistiche del sistema economico. Di sicuro, tutto ciò prepara il terreno per strutturare nuovi mercati finanziari e renderli appetibili verso un’ampia gamma di investitori.
3. Emersione di pratiche costituenti e forme di giuridificazione del rapporto uomo/natura.
Per estrarre valore dalla natura non è più necessario trasferire in mani private la proprietà o il controllo delle aree in cui insistono le risorse. Riducendo costi, responsabilità (anche politiche) e rischi operativi, il “lavoro della finanziarizzazione” si è aperto la via per intercettare selettivamente i flussi ecosistemici. Così la finanza promette di rendere ancóra più efficiente, e meno trasparente, un modello di sviluppo (e di predominio) che patrimonializza la vita in tutte le sue espressioni ed i suoi aspetti. Si comprende, pertanto, come l’antidoto non sia mantenere riserve culturali o biologiche nel loro stato attuale, né proteggere i gruppi e le specie che abitano un dato territorio attraverso speciali divieti di sfruttamento o di brevettazione. Ancor meno la soluzione può essere rinvenuta nella semplice riqualificazione delle risorse naturali come “beni comuni”, utilità caratterizzate da un godimento necessariamente collettivo.
A venire in discussione, in apice, sono gli stessi schemi ricostruttivi del rapporto uomo/natura ereditati dalla tradizione.
È noto come, sulle orme delle esperienze di giustizia costituzionale latino-americana, vi sia già chi propone di fare leva sulla soggettivazione di specifiche porzioni del mondo esterno.
Fiumi, laghi, foreste e altri natural objects sarebbero titolari di una posizione protetta dall’ordinamento a prescindere da eventuali ripercussioni dell’attività dannosa su un interesse umano particolare. Al fine di rendere effettiva questa protezione, si mostra in ogni caso essenziale l’intervento di attori “intermedi” (enti territoriali, associazioni ambientaliste, comunità indigene, movimenti verdi e singoli cittadini) che sono ammessi, in qualità di guardians, a esercitare l’azione processuale (standing) per la cura di un interesse altrui.
Senza scivolare nello schermo della soggettività giuridica, in dottrina sono state gettate le basi per superare a piè pari il problema della imputazione formale di una titolarità riferibile a “valenze collettive che ciascuno può attivare, ma delle quali nessuno può diventare il signore”. In breve, non tutela un interesse proprio la persona umana che agisce in difesa della natura, né perciò solo quest’ultima diviene soggetto di diritto. Semplicemente si tratta di accettare l’esistenza di situazioni giuridiche (“controdiritti trans-soggettivi”) caratterizzate dal fatto che l’azione, legittimata come contenuto dell’interesse protetto, non serve a procurare un vantaggio a colui che agisce, bensì unicamente a contrastare le derive sistemiche che minacciano l’integrità degli equilibri ecologici.
Per tornare al caso del neem, è vero che la decisione di annullare il brevetto non ha avuto alcun impatto su decine di altri brevetti correlati che seguitano ad essere protetti in Europa, così come sui brevetti di contenuto quasi identico considerati validi negli Stati Uniti e in altri ordinamenti giuridici. Ciò nondimeno, questa azione giudiziaria, promossa da una fondazione di ricerca indiana e da una eurodeputata del gruppo dei verdi, ha sortito un effetto “sistemico” di più ampia portata. L’insperato successo, ottenuto davanti all’EPO, ha contribuito a collocare al centro dell’agenda politica internazionale un differente modello di governo della biodiversità, fondato sui principi di autodeterminazione e di equa condivisione dei benefici scaturenti dall’utilizzazione delle risorse biologiche.
A prima vista, si direbbe che non siamo troppo distanti dallo schema dell’ente esponenziale (ideological plaintiff) che porta in giudizio un interesse diffuso, volendo con ciò far uso di concetti già esistenti, coniati proprio per designare una posizione soggettiva: a) recepita dal potere pubblico come spettante a una collettività a priori indeterminabile di persone; b) avente ad oggetto un bene a godimento plurimo; c) nella quale l’utilità non sia riservata soltanto a chi agisca per ottenere tutela.
Vero è, tuttavia, che sarebbe riduttivo passare queste “insorgenze infrasistemiche” al setaccio di costruzioni formali confinate da tempo entro un perimetro applicativo incerto e periferico. Per rendersene conto, è sufficiente osservare quanto sia ampio, nella prassi giurisprudenziale, il fronte di tutela lasciato incustodito dalla nozione di interesse diffuso.
Da un lato, si preclude l’accesso al giudice da parte dei gruppi informali e dei soggetti uti cives. Dall’altro lato, la verifica della rappresentatività dell’ente collettivo è generalmente subordinata all’accertamento di una vicinitas intesa ancóra in senso fisico-territoriale; ciò a fronte di pregiudizi i cui effetti possono materialmente propagarsi su comunità ed ecosistemi anche molto distanti rispetto al luogo ove si è verificato l’evento scatenante.
In ogni caso, non sembra appropriato filtrare l’agire dell’homo ecologicus entro categorie che, storicamente, erompono dal medesimo processo legislativo protagonista, nel nostro Paese, della dismissione e della finanziarizzazione dei beni culturali e ambientali. A quel processo, in ultima analisi, sono riconducibili sia l’affievolimento dell’originario carattere pubblicistico della tutela, sia la perdurante inclinazione a vestire il mondo esterno di forme giuridiche che implicano una ridefinizione degli interessi retrostanti in chiave cripticamente “individualistica” e “soggettivata”.
Seguitando per questa strada, si ottiene semmai il risultato di occultare, imbrigliare o reprimere le espressioni di partecipazione e di protesta, anziché tradurle nel linguaggio delle situazioni giuridiche in modo da favorire la loro emersione pacifica e democratica.
Più coerente con le premesse, ma anche con le finalità meta-soggettive della giustizia ecologica, è riconoscere che la ragionevolezza costituzionale abbraccia in realtà un ampio ventaglio di ragioni per agire. Tra queste ve ne sono alcune che hanno a che vedere con la realizzazione di un bisogno sociale di partecipazione, rispetto al quale non ha senso tracciare un confine tra “interno” ed “esterno”. Un interesse che eccede il doveroso adempimento di prestazioni di solidarietà nei confronti di altri soggetti, ma non per questo necessita di essere riconosciuto dal legislatore come materia di intervento pubblico.
Tutelare l’ambiente come valore in sé richiede allora un “nuovo diritto”, pensato per favorire l’emersione di questi interessi nella società civile e il loro concretizzarsi in pratiche costituenti che toccano la natura, i modi di vita e le culture che con essa interagiscono.
III. L’ISOLA CHE NON C’È.
Siamo così all’ultima immagine. L’oggetto del contendere, stavolta, riguarda le sorti dell’isola di Poveglia, nella laguna di Venezia. Un bene del demanio accidentale dello Stato che ospita estese zone di verde, numerosi edifici, tra i quali un ospedale militare che ha smesso di funzionare nel 1968, la casa del custode e alcuni terreni agricoli in uso fino agli anni Ottanta del secolo scorso. Da allora, l’isola versa in totale stato di abbandono. Per gli amministratori pubblici, che avrebbero dovuto prendersene cura, Poveglia è divenuta una sorta di soprammobile che si è stanchi di guardare. Tanto che a un certo punto viene avviata una procedura di gara finalizzata ad assegnare il bene in concessione, per novantanove anni, con base d’asta fissata a zero euro.
I cittadini, invece, continuano a frequentare e vivere l’isola come un luogo della città: per loro Poveglia è quella delle domeniche in barca, delle grigliate con gli amici e delle tappe di voga.
“Se chiunque può comprare Poveglia” – questo pensano i cittadini lagunari – “allora la compriamo noi”. Costituiscono un’associazione (“Poveglia per tutti”) e raccolgono contributi in denaro, utili a raggiungere la somma stabilita per la cauzione. Ma soprattutto cominciano a lavorare alla definizione di un progetto di recupero dell’isola per destinarla all’uso collettivo. Questi i principi che fanno da “carta costituzionale del progetto”: a) la parte verde dell’isola sarà dedicata a parco pubblico liberamente accessibile e gratuito, e ad orti urbani; b) la parte edificata, che può produrre utili, servirà a ripagare i costi di gestione della parte pubblica; c) la gestione dell’isola sarà “non-profit ed eco-sostenibile”: tutti gli utili saranno reinvestiti sull’isola stessa; d) la quota sottoscritta darà diritto a partecipare alle decisioni sulle sorti di Poveglia, ma non attribuisce un diritto agli utili né costituisce fonte di privilegio per nessun associato.
L’iniziativa raccoglie un numero elevatissimo di adesioni e raggiunge lo scopo di partecipare alla procedura di gara che, oltre all’associazione, conta anche l’offerta di una società lucrativa. Entrambe le offerte non sono giudicate congrue, sicché la gara si conclude con un nulla di fatto. L’associazione però non si dà per vinta e nel 2015 decide di battere un’altra strada, presentando all’Agenzia del demanio un’istanza di concessione a canone agevolato “per finalità di interesse pubblico o di particolare rilevanza sociale” ex artt. 9 e 11, lett. g, del d.P.R. n. 296 del 2005 (regolamento concernente i criteri e le modalità di concessione in uso e in locazione dei beni immobili appartenenti allo Stato). Il procedimento in parola permette di dare in concessione i beni immobili demaniali in favore di istituzioni, fondazioni e associazioni non aventi scopo di lucro, che svolgono la loro attività nel campo della cultura, dell’ambiente, della salute e della ricerca, “per finalità di interesse pubblico connesse all’effettiva rilevanza degli scopi sociali perseguiti, in funzione e nel rispetto delle esigenze primarie della collettività e in ragione dei principi fondamentali costituzionalmente garantiti” (art. 11, comma 1, d.P.R. n. 296 del 2005). L’ente assegnatario, oltre ad assumere tutti gli oneri di manutenzione, si impegna ad utilizzare i beni di proprietà statale “perseguendo, ove compatibili con i propri scopi, l’ottimizzazione e la valorizzazione dei medesimi, garantendo altresì l’effettiva fruibilità degli stessi da parte della collettività” (art 11, comma 1, lett. g, n. 4, d.P.R. n. 296 del 2005).
Per la durata di sei anni e gratuitamente, l’associazione “Poveglia per tutti” si offre di assumere gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria di una porzione dell’isola, comprensiva del verde, di cui l’associazione già si prende cura occasionalmente, e di due edifici, impegnandosi a investire negli interventi da realizzare la somma complessiva di € 389.722,62 (già disponibile nel proprio bilancio) e a garantire la fruibilità collettiva grazie al lavoro gratuito dei propri associati.
L’istanza viene respinta dall’Agenzia del Demanio adducendo non meglio precisate manifestazioni di interesse che sarebbero frattanto pervenute “a vario titolo”, sulla base di un parere della Direzione Generale col quale si rappresentava la necessità di valutare, “di concerto con l’Amministrazione Comunale recentemente insediatasi, il più proficuo percorso da avviare nell’interesse del territorio e del bene stesso”.
Servirà ancóra una sentenza del TAR Veneto per affermare il principio di diritto secondo cui, in assenza di interessi concorrenti e di effettivi profili di incompatibilità con ulteriori decisioni circa la futura destinazione dell’isola di Poveglia, non v’è alcun motivo ragionevole per soprassedere a fronte di una richiesta di concessione temporanea connotata da finalità di indubbia rilevanza sociale e collettiva.
Date queste condizioni, prendere tempo equivale a “preferire l’incuria e l’abbandono all’uso collettivo e alla cura”.
“[A] fronte della presentazione dell’istanza di concessione da parte dell’associazione deducente, l’Agenzia del Demanio […] si è limitata a prendere tempo sulla questione, rinviando ogni decisione all’esito di una concertazione con il Comune che consentisse di assumere più precisi indirizzi circa la destinazione del bene; – tenuto conto, tuttavia, del carattere temporaneo (sei anni) della concessione richiesta e delle finalità espresse dall’Associazione nell’istanza presentata (provvedere a rendere accessibile e fruibile alla collettività in breve tempo, con interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, la parte “a verde” dell’isola ed i due edifici denominati “casa del custode” e “cavana” […], una mera presa di tempo da parte della p.a. […] non può in alcun modo costituire motivazione idonea a giustificare il rigetto dell’istanza in discorso. – in particolare, l’Agenzia del Demanio non ha in alcun modo evidenziato profili di incompatibilità tra l’istanza presentata dall’Associazione e le eventuali ulteriori decisioni circa la futura destinazione dell’isola di Poveglia, atteso che dette decisioni, sia che si traducano nell’alienazione dell’isola, sia che si traducano nella sua messa a bando per il rilascio della relativa concessione, richiederebbero, per la loro concretizzazione, lunghe e complesse procedure concorsuali. In altre parole, non si comprende come tali scelte – allo stato, peraltro, del tutto eventuali […] possano ostare alla concessione temporanea di una porzione dell’isola, per le finalità di indubbia rilevanza sociale e collettiva delineate nell’istanza della deducente”.
Sulla base di questi rilievi, il Tribunale ha annullato il provvedimento di diniego e ha imposto all’Agenzia del Demanio di riesaminare l’istanza di rilascio della concessione secondo i principi di diritto desumibili dalla decisione stessa. La decisione del TAR Veneto non comporta un obbligo di accogliere l’istanza, dato che il riesame è rimesso all’attività discrezionale della pubblica amministrazione.
1. Un diritto insostenibile.
“Stiamo attendendo risposta da 1951 giorni, 15 ore, 40 minuti…”. Al momento in cui si scrive, entrando nella homepage del sito web dell’associazione “Poveglia per tutti”, si viene accolti da un contatore che scandisce impietosamente (in giorni-ore-minuti-secondi) il tempo trascorso dall’inziale “offerta di concessione”. Non sono bastati oltre cinque anni per accogliere – o foss’anche per rifiutare con congrua motivazione – la richiesta proveniente da una comunità di cittadini interessati a gestire un’isola abbandonata, per un breve periodo di tempo, e popolarla di attività ecocompatibili in un contesto non lucrativo.
Quel contatore misura idealmente il grado di insostenibilità di un diritto trasfigurato nel mondo fittizio di una “scienza burocratica”.
È il tempo della legalità interrotta, del monismo culturale, del non-giudizio. Lo stallo parossistico di un ordinamento che si vorrebbe sempre più omogeneo e calcolabile. Un reticolato di norme che inseguono la realtà sociale, convalidate, a monte, sulla base di evidenze scientifiche ed applicate, a valle, in maniera quasi automatica sulla base di parametri quantitativi. Una sorta di un diritto-macchina, prodotto sotto la supervisione degli “esperti” e amministrato appoggiandosi su schemi di giudizio sussuntivi, di fronte al quale “l’esperienza privata viene tendenzialmente “privata” della possibilità di divenire pubblica, per essere riconosciuta socialmente solo attraverso diagnosi e prognosi standardizzate”.
In questo regno, intessuto di razionalità formale e di prevedibilità giuridica, così tanto funzionali al moderno capitalismo, l’autonomia sociale ed i principi alla base dello sviluppo sostenibile sono un’isola che non c’è. Un’evenienza immaginabile dal diritto, ma condannata a restare prigioniera della fattispecie astratta. Sospesa in quel “futuro giuridico” che attende – chissà per quanto ancóra – un interprete che spieghi perché, in base a quei principi, la domanda è pensabile e la risposta è inevitabile.
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