Autor: Fernando Hernández Guijarro, Profesor de Derecho Tributario de la Universitat Politècnica de València
1. La STS 2596/2025, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (rec. 2014/2023), constituye un precedente relevante en la consolidación jurisprudencial del principio de proporcionalidad como límite del ius puniendi administrativo. Frente a la impugnación de una sanción de carácter grave impuesta por la Junta de Andalucía por infracción en materia de patrimonio histórico, el Alto Tribunal avala la decisión del tribunal andaluz de reducir la multa a un importe correspondiente a una infracción leve, con fundamento en el artículo 29.4 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.
El interés casacional de la sentencia radica en la explicitación de una doctrina judicial sobre el alcance material del principio de proporcionalidad en el ámbito sancionador, tanto desde la perspectiva de la legalidad como desde la posibilidad de reducir sanciones más allá del margen previsto para su clase infractora. Esta resolución resulta especialmente significativa al incorporar una estructura argumentativa que se alinea con el modelo tridimensional de proporcionalidad propuesto por Robert Alexy, consolidando la función garantista del principio frente a excesos normativos o interpretativos del poder sancionador.
2. La sanción controvertida fue impuesta por la Administración autonómica por la ejecución de una piscina en una parcela incluida en el entorno protegido de un Bien de Interés Cultural, sin contar con la autorización prevista en el artículo 33.3 de la Ley 14/2007, de Patrimonio Histórico de Andalucía. Si bien la infracción se calificó como grave y se impuso una multa de 100.001 euros, el TSJ de Andalucía estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo y, pese a mantener la calificación jurídica, redujo la sanción a 10.000 euros, justificando dicha medida en el carácter manifiestamente desproporcionado de la sanción originaria y en la concurrencia de circunstancias atenuantes relevantes: ausencia de daño, legalización posterior, falta de intención dolosa, y colaboración del infractor.
El recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía centraba su argumentación en la supuesta vulneración de los principios de legalidad y tipicidad, denunciando una inaplicación indebida del artículo 29.4 LRJSP y una inapropiada aplicación retroactiva de dicha norma.
3. La sentencia de 5 de junio de 2025, con ponencia del Excmo. Sr. D. Manuel Delgado-Iribarren García-Campero, desestima el recurso de casación y fija una doctrina clara: “en aplicación del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 29 de la Ley 40/2015, el apartado 4 de dicho precepto permite que, cuando lo justifique la debida adecuación de la sanción que deba aplicarse a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y a las demás circunstancias concurrentes, el órgano competente imponga la sanción establecida legalmente para las infracciones inmediatamente inferiores en gravedad, debiendo motivar adecuadamente el cumplimiento de los supuestos legales previstos en dicho precepto”
Por lo tanto, el principio de proporcionalidad permite imponer la sanción prevista para la infracción de gravedad inmediatamente inferior, cuando así lo exijan las circunstancias concurrentes, siempre que se motive de manera adecuada y se justifique la inadecuación de la sanción originaria al hecho infractor. De este modo, el Tribunal ratifica la posibilidad de descender un grado sancionador por debajo del umbral normativo previsto para la clase infractora, reconociendo así el carácter estructural, no meramente interpretativo del principio de proporcionalidad.
4. En coherencia con su jurisprudencia previa, el Tribunal Supremo reafirma que el principio de proporcionalidad no se limita a la función de ponderación de la pena dentro de los márgenes legales, sino que puede legitimar la imposición de sanciones propias de tipos infractores de menor gravedad, cuando así lo requiera la debida adecuación entre la conducta y la respuesta sancionadora. Esta interpretación amplía la funcionalidad del artículo 29.4 LRJSP, que deja de operar como una cláusula de atenuación marginal para erigirse en una vía de reparación jurídica frente a decisiones administrativas formalmente legales pero materialmente injustas.
La sentencia enfatiza que esta interpretación no vulnera el principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), en tanto que el propio legislador ha previsto expresamente dicha posibilidad. En palabras del fallo, no existe lesión alguna al principio de tipicidad si la Ley habilita al órgano sancionador a abandonar el marco punitivo predeterminado cuando se aprecie una desproporción manifiesta entre la infracción cometida y la sanción correspondiente.
5. La sentencia puede ser analizada con precisión desde la teoría desarrollada por Robert Alexy, para quien el principio de proporcionalidad opera como una regla de ponderación racional, estructurada en tres niveles:
5.1. Juicio de idoneidad: la medida sancionadora debe ser apta para lograr el fin legítimo: la protección del patrimonio histórico andaluz. En este caso, la imposición de una sanción pecuniaria cumple formalmente esta finalidad. Sin embargo, la idoneidad queda relativizada cuando se comprueba que no hubo afectación alguna a bienes arqueológicos ni se produjo perjuicio real alguno, tal y como recoge expresamente el Fundamento Jurídico Quinto de la sentencia.
5.2. Juicio de necesidad: la necesidad exige que la medida sea la menos lesiva entre las igualmente eficaces. Aquí, el Tribunal aprecia que la regularización posterior, la espontaneidad de la declaración del hecho y la autorización final concedida permiten alcanzar la finalidad protectora sin recurrir a una sanción grave, que, aun en su grado mínimo, resulta excesiva en comparación con otras medidas menos restrictivas.
5.3. Juicio de proporcionalidad en sentido estricto: este juicio exige ponderar el sacrificio del derecho del administrado frente al beneficio obtenido por la Administración. La sanción de 100.001 euros —exclusivamente por superar en un euro el umbral entre sanciones leves y graves— representa un derroche inútil de coacción, que contradice los estándares de razonabilidad y justicia sustantiva inherentes al Estado de Derecho.
En términos alexianos, el juicio de proporcionalidad en sentido estricto no se supera, al no existir equilibrio entre la intensidad de la medida y la importancia del fin perseguido. La reducción de la sanción responde, pues, a una exigencia interna del principio, que encuentra en el artículo 29.4 LRJSP una manifestación normativa expresa.
6. Otro aspecto relevante de la sentencia es el reconocimiento del papel activo del juez contencioso-administrativo como garante del principio de proporcionalidad. El Tribunal recuerda que la actividad sancionadora no escapa al control jurisdiccional riguroso, y que la ponderación judicial no es sólo procedente, sino necesaria, cuando se trata de evitar excesos administrativos en la determinación de la pena. Esta función se ejerce aun sin sustituir la calificación jurídica del hecho, lo que refuerza la idea de que la proporcionalidad opera también en la ejecución del principio de legalidad, y no contra él.
La STS 2596/2025 ofrece una interpretación expansiva del artículo 29.4 LRJSP, pero lo hace desde una lectura sistemática, finalista y garantista, que tiene anclaje no sólo en la legislación ordinaria, sino también en los principios constitucionales (art. 9.3 y 25.1 CE) y en la jurisprudencia europea. A tal efecto se cita en la sentencia comentada que el TEDH ha señalado que las sanciones administrativas deben respetar el principio de proporcionalidad, especialmente cuando poseen naturaleza punitiva, y que el TJUE ha reiterado que las sanciones deben adecuarse a la gravedad de la infracción y no exceder lo necesario para lograr sus fines.
A modo de conclusión, la STS 2596/2025 representa una expresión madura del principio de proporcionalidad como límite operativo del poder sancionador. Lejos de tratarse de una simple regla interpretativa, el principio se configura aquí como un criterio estructural del ordenamiento jurídico, que debe guiar la aplicación práctica del Derecho. Desde la perspectiva de Robert Alexy, la sentencia constituye un ejemplo de aplicación judicial racional del principio, al superarse las tres fases del juicio de proporcionalidad y plasmarse una motivación intensa y justificada. El resultado es un fallo que protege al ciudadano sin debilitar la potestad sancionadora, y que refuerza el rol de los tribunales como árbitros últimos de la justicia material de las sanciones públicas.
STS 5 de junio de 2024, recurso 2014/2023
https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/42941faf6b60823ea0a8778d75e36f0d/20250619
