El Tribunal Supremo se pronuncia sobre la naturaleza y fuerza efectiva de los Códigos de Conducta para los funcionarios públicos.

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STS (Sala 3ª), de 27 de marzo de 2023, rec. n. 411/2022
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“Suscita ¿que un guardia civil no podrá responder a una agresión con un arma de fuego mediante el uso de un arma de fuego, porque no estaría demostrando el ‘máximo’ respeto a la vida de quien le está agrediendo y poniendo en inminente peligro su propia vida, la de él o la de un ciudadano?.” (F.D.1º)

“Los códigos de conducta para funcionarios públicos. El prolijo preámbulo del Real Decreto impugnado hace mención al amplio catálogo de ‘soft law’ (entre otros el Código Europeo de Ética de la Policía de 2001) que inspira la norma reglamentaria así como a las normas legales en que se ampara, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, y el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, contiene en sus artículos 52 a 55 la enumeración de los deberes de los empleados públicos, principios éticos y principios de conducta que carecen de consecuencias sancionadoras ya que el régimen disciplinario se encuentra regulado en los artículos 95 y siguientes. Tal regulación evidencia la distinción entre conductas que pueden llevar aparejada una sanción y conductas reprochables por no responder a los valores o principios que han de guiar el comportamiento del empleado público. En consecuencia, el Código de Conducta aquí impugnado, al carecer en su regulación de efectos sancionatorios, muestra inequívocamente que se limita a fijar las pautas que deben guiar el comportamiento del personal de la Guardia Civil. Es notorio que en otros sistemas jurídicos existen códigos de conducta (generalmente denominados deontológicos) que establecen normas jurídicas de obligado cumplimiento que llevan aparejadas sanciones por su incumplimiento, mas el sistema español diferencia la responsabilidad disciplinaria de la responsabilidad ética sin perjuicio de que alguna conducta pueda hallar encaje en ambas.

Debe atenderse también a la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, de 31 de octubre de 2003, introductoria del concepto códigos de conducta: ‘Artículo 8: Códigos de conducta para funcionarios públicos. 1. Con objeto de combatir la corrupción, cada Estado parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, promoverá, entre otras cosas, la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios públicos. 2. En particular, cada Estado parte procurará aplicar, en sus propios ordenamientos institucionales y jurídicos, códigos o normas de conducta para el correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones públicas. 3. Con miras a aplicar las disposiciones del presente artículo, cada Estado parte, cuando proceda y de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, tomará nota de las iniciativas pertinentes de las organizaciones regionales, interregionales y multilaterales, tales como el Código Internacional de Conducta para los titulares de cargos públicos, que figura en el anexo de la resolución 51/59 de la Asamblea General de 12 de diciembre de 1996.’” (F.D.4º)

“En el auto de 8 de marzo de 2017 y en la ulterior sentencia de 31 de mayo de 2017 (recurso 88/2017), hacíamos mención al ‘soft law’. Tradicionalmente en el ámbito del Derecho Internacional Público, y más recientemente en Derecho Comunitario (sentencia de 13 de diciembre de 1989, asunto 322/1988, Grimaldi), actualmente de la Unión Europea se han venido reputando como ‘soft law’ las recomendaciones, por su carencia de efectos jurídicos vinculantes. Carecen de naturaleza imperativa. No obstante, lo cual afirmó el Tribunal de Justicia que ‘las recomendaciones’ no están privadas de efectos jurídicos desde el momento en que los jueces nacionales han de tenerlas en consideración para resolver las controversias sirviendo como criterio interpretativo. Lo mismo acontece con las ‘recomendaciones’ de GRECO y la Recomendación (2001) 10 del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros sobre el Código Europeo de Ética de la Policía adoptada el 19 de septiembre de 2001. La reiteración en el Código de Conducta aquí cuestionado de preceptos ya reflejados en otras normas de superior rango (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público y la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil) si bien es una técnica legislativa no muy satisfactoria, no comporta infracción ni atenta al principio legal de buena regulación. No puede atribuirse falta de plenitud al Real Decreto por el hecho de establecer su disposición final segunda una facultad de desarrollo normativo mediante instrucciones a efectos de la difusión y aplicación del Código de Conducta en la línea de establecer un mecanismo de seguimiento tal cual figura en la Recomendación XII sobre directrices y medidas prácticas de aplicación del informe de evaluación 5ª ronda GrecoEval5Rep (2018) 5 de 21 de junio de 2019. Lo relevante a efectos del cumplimiento del mandato legislativo es la aprobación del Código de Conducta y su publicación en el Boletín Oficial del Estado, lo que, dicho sea de paso, no acontece con la Orden General nº 2006, de 6 de mayo de 2013, Código Ético de la Policía Nacional. Tampoco puede entenderse que el artículo 13 del Código de Conducta sobre neutralidad ideológica y política entre en contradicción con el artículo 18 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en el aspecto neutralidad e imparcialidad. Supone una reiteración de lo establecido en una norma legal, así como del principio de imparcialidad, apartado 40, de la Recomendación 2001 del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre el Código Europeo de Ética de la Policía adoptada el 19 de septiembre de 2001. Y respecto a la neutralidad política los guardias civiles tienen, como cualquier ciudadano, el derecho a elegir cuando ejerzan su derecho de voto la opción que estimen oportuna, mas en el ejercicio de su actividad profesional el antedicho artículo 18 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, les conmina a la neutralidad política. Sobre tal aspecto ya se pronunció el Tribunal Constitucional en su sentencia 38/2017, de 24 de abril, respecto al artículo 12 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas (la aplicación de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, aprobadas por el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, se prevé en su artículo 2.2 y se reitera en la disposición adicional única del Real Decreto 176/2022) con una referencia análoga y la Sala Quinta de este Tribunal Supremo en la sentencia esgrimida por la Abogada del Estado, esto es la 36/2018, de 10 de abril, recaída en el recurso 127/2017.

Finalmente debemos rechazar la pretendida nulidad del artículo 16 del Código de Conducta impugnado por no contener referencia a órdenes e instrucciones contrarias al ordenamiento jurídico. Va de suyo la innecesariedad de tal inclusión cuando se comprenden los actos contrarios a la Constitución o a las leyes. Si una previsión no respeta la Constitución o una ley, su desobediencia no entraña una conducta inadecuada del miembro de la Guardia Civil dada la prevalencia de la disposición de superior rango.” (F.D. 6º). [B.A.S.]

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