STS (Sala 3ª) de 22 de enero de 2024, rec. nº 4911/2022.
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“Iniciamos señalando, por un lado, que las actuaciones recurridas tuvieron lugar en 2019 y, asimismo, que se trata de enjuiciar la conformidad a derecho de una diligencia de embargo de cuenta corriente ordenado por el Ayuntamiento de Madrid para cobrar por vía ejecutiva las deudas correspondientes a 22 sanciones de multa interpuestas en materia de circulación y seguridad vial.
Es por ello por lo que ha de tenerse presente que el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, establece en su artículo 110, intitulado ‘cobro de multas’ que:
‘1. Una vez firme la sanción, el interesado dispondrá de un plazo final de quince días naturales para el pago de la multa. Finalizado el plazo establecido sin que se haya pagado la multa, se iniciará el procedimiento de apremio.
2. Los órganos y procedimientos de la recaudación ejecutiva serán los establecidos en la normativa tributaria que le sea de aplicación, según las autoridades que las hayan impuesto’.
No nos detendremos en examinar ahora las diversas redacciones que sobre esta materia se sucedieron durante la vigencia de su precedente, el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.
Por su parte, la ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid, establece, en su artículo 42, relativo a la gestión del cobro de las sanciones en materia de circulación, que ‘los órganos municipales competentes para imponer las sanciones de circulación pueden solicitar de otras Administraciones del mismo o de distinto nivel, de acuerdo con el principio de colaboración interadministrativa y los oportunos convenios, la ejecución de las órdenes de embargo que hayan dictado, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales’.
La ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL) recoge, de manera expresa, el principio de colaboración administrativa en su artículo 106. 3, atribuyendo a las entidades locales la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que puedan otorgar a favor de las entidades locales de ámbito superior o de las respectivas comunidades autónomas, y de las fórmulas de colaboración con otras entidades locales, con las comunidades autónomas o con el Estado, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado.
Alineado con dicho precepto se encuentra el artículo 8, relativo a la ‘colaboración’, del TRLRHL que consta de tres apartados, siendo su redacción la siguiente:
‘1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, las Administraciones tributarias del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales colaborarán en todos los órdenes de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.
De igual modo, las Administraciones a que se refiere el párrafo anterior colaborarán en todos los órdenes de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los restantes ingresos de derecho público de las entidades locales.
2. En particular, dichas Administraciones:
a) Se facilitarán toda la información que mutuamente se soliciten y, en su caso, se establecerá, a tal efecto la intercomunicación técnica precisa a través de los respectivos centros de informática.
b) Se prestarán recíprocamente, en la forma que reglamentariamente se determine, la asistencia que interese a los efectos de sus respectivos cometidos y los datos y antecedentes que se reclamen.
c) Se comunicarán inmediatamente, en la forma que reglamentariamente se establezca, los hechos con trascendencia para los tributos y demás recursos de derecho público de cualquiera de ellas, que se pongan de manifiesto como consecuencia de actuaciones comprobadoras e investigadoras de los respectivos servicios de inspección.
d) Podrán elaborar y preparar planes de inspección conjunta o coordinada sobre objetivos, sectores y procedimientos selectivos. Lo previsto en este apartado se entiende sin perjuicio del régimen legal al que están sometidos el uso y la cesión de la información tributaria.
3. Las actuaciones en materia de inspección o recaudación ejecutiva que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva entidad local en relación con los ingresos de derecho público propios de ésta, serán practicadas por los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta, y por los órganos competentes del Estado en otro caso, previa solicitud del presidente de la corporación.
4. Las entidades que, al amparo de lo previsto en este artículo, hayan establecido fórmulas de colaboración con entidades locales para la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos y demás ingresos de derecho público propios de dichas entidades locales, podrán desarrollar tal actividad colaboradora en todo su ámbito territorial e incluso en el de otras entidades locales con las que no hayan establecido fórmula de colaboración alguna’.
De momento, recordemos la sentencia del TS, sección 2ª, de 29 de noviembre de 1995, RC 704/1993, relativa a la impugnación por la Federación Catalana de Cajas de Ahorro del artículo 10 del Real Decreto 1108/1993, de 9 julio que desarrolla el régimen de delegación de competencias y colaboración entre administraciones tributarias, establecido por los artículos 7 y 8 de la Ley 39/1988, de 28 diciembre reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LHL), concretando, tal como se expresa en el Preámbulo de aquella disposición, el alcance territorial de las actuaciones que se verifiquen como consecuencia de ambos regímenes, estableciendo que la entidad que deba llevar a efecto tales actuaciones podrá verificarlo en todo su ámbito territorial, incluyendo las demarcaciones de aquellas entidades locales comprendidas en el mismo que no le hubiesen delegado estas facultades o que no hubiesen establecido, con la entidad que las actúa, ninguna fórmula de colaboración. Esta última precisión, en cuanto permite a las diputaciones provinciales el ejercicio de las competencias municipales en materia tributaria en territorio distinto al del ayuntamiento a quien corresponden es lo que motivó el recurso. Pues bien, en esa sentencia, el TS declara que ‘la prestación de colaboración entre Administraciones Públicas es un principio esencial en toda organización integrada por una variedad de entes que, por lo que se refiere a la Administración expresamente impuesta en el artículo 4º de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, sin que para ello sea preciso un acuerdo expreso para su efectividad, y sin que sea aceptable la negativa de la entidad cuya colaboración se solicita, basada en razones diferentes de la simple de atender el auxilio requerido’. Acto seguido señala que ‘el artículo 8.2 contiene la indicación de una serie de actuaciones de colaboración que no tiene carácter exhaustivo, sino simplemente enunciativo y cuya articulación precisa de distintas condiciones. En unos casos, la existencia de un acuerdo previo entre las entidades interesadas puede ser necesaria [convenios para la intercomunicación técnica a través de los respectivos Centros de Informática, artículo 8.2, a), o para desarrollar planes de actuación conjunta o coordinada, artículo 8.2, d)]; en otros se requiere la existencia de un desarrollo reglamentario [prestación recíproca de asistencia, artículo 8.2, b) y comunicación de hechos con trascendencia tributaria que se pongan de manifiesto como consecuencia de actuaciones comprobadoras e investigadoras de los respectivos servicios de inspección tributaria, artículo 8.2, c)]; otros, en cambio, como los relativos a la facilitación mutua de toda la información que se solicite, artículo 8.2, a), no precisa para su cumplimiento sino de la petición de la entidad local que necesite de esa información’.
Después afirma, y esto es lo que más importa ahora: ‘Aunque la existencia de convenios de colaboración entre el Estado, comunidades autónomas y entidades locales no esté excluida por el artículo 8 LHL, no es esto lo que diferencia el supuesto previsto en su apartado 1 del regulado en el apartado 3 y, sin embargo, este último encomienda las actuaciones en materia de inspección o recaudación ejecutiva que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva entidad local en relación con los tributos propios de ésta, exclusivamente a los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta, y a los órganos competentes del Estado, en otro caso, pese a que, con carácter general, el apartado 1 había impuesto ese deber de colaboración en todos los órdenes, incluso en los de inspección y recaudación de los tributos locales.
La interpretación sistemática del precepto abonaría la tesis de la parte actora considerando que el párrafo 3 es un límite a la intervención de otras entidades locales por vía de colaboración con un ayuntamiento pero fuera del término municipal de éste, justificado por la naturaleza, en cierto modo coactiva, de las actuaciones realizadas en materia de inspección o recaudación ejecutiva de los tributos, en los que siempre se trata de salvar la inactividad o la resistencia del sujeto pasivo, de modo que las entidades locales supramunicipales sólo podrían auxiliar a los ayuntamientos en esas materias cuando hubieran de actuar dentro del término municipal de quien solicitare la colaboración. Sin embargo, esta restricción se opone al artículo 106.3 LBRL que autoriza a las entidades locales a articular fórmulas de colaboración con otras entidades locales respecto a la recaudación e inspección de sus tributos propios, sin establecer limitación territorial de clase alguna y es contradictoria con la propia finalidad perseguida, con las más genuinas competencias de las diputaciones provinciales, a las que el artículo 36.1, b) LBRL atribuye la asistencia y la cooperación económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión, y con la misma naturaleza de los actos a realizar.
La naturaleza de los actos de inspección y recaudación ejecutiva no justifica la exclusión de la intervención de las diputaciones provinciales, por referirnos a las entidades que han comparecido en este proceso y que serán normalmente destinatarias de estas solicitudes de colaboración, si tienen que actuar fuera del término municipal del ayuntamiento requirente, cuando este mismo puede haber concertado la delegación permanente de esas funciones en aquellas entidades, lo cual representa, obviamente, una modalidad más intensa de cooperación. La interpretación del citado precepto por ello debe partir de que también en materia de inspección y recaudación ejecutiva, los ayuntamientos pueden dirigirse en solicitud de colaboración a las entidades locales supramunicipales en que se encuentren integrados y sólo cuando estas últimas no dispongan de los servicios necesarios para prestar el auxilio o éste deba prestarse en el territorio distinto al de ellas, habrá de intervenir necesariamente la correspondiente Comunidad Autónoma si las actuaciones han de realizarse en el ámbito territorial de ésta, o el Estado en otro caso’.
La referencia a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 30/1992, «Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas», hoy hay que entenderla realizada al artículo 141 («Deber de colaboración entre las Administraciones Públicas»), hoy vigente, que dispone:
‘1. Las Administraciones Públicas deberán:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia.
d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que se establezcan normativamente.
2. La asistencia y colaboración requerida sólo podrá negarse cuando el organismo público o la entidad del que se solicita no esté facultado para prestarla de acuerdo con lo previsto en su normativa específica, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones o cuando la información solicitada tenga carácter confidencial o reservado. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante.
3. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las de las Entidades Locales deberán colaborar y auxiliarse para la ejecución de sus actos que hayan de realizarse o tengan efectos fuera de sus respectivos ámbitos territoriales. Los posibles costes que pueda generar el deber de colaboración podrán ser repercutidos cuando así se acuerde’.
Específicamente, cuando las actuaciones de recaudación ejecutiva por parte de un ayuntamiento deben realizarse fuera de su territorio, dicho ente local está imposibilitado jurídicamente para ejercerlas, estando obligado, en tales casos, a acudir a lo dispuesto en el artículo 8.3 TRLRHL. En esa línea se sitúa el artículo 8 RGR, en conexión con el artículo 5.5 LGT. En particular, el primero de esos artículos, relativo a ‘Recaudación de la Hacienda pública de las entidades locales y de sus organismos autónomos’ dispone que:
‘Corresponde a las entidades locales y a sus organismos autónomos la recaudación de las deudas cuya gestión tengan atribuida y se llevará a cabo:
a) Directamente por las entidades locales y sus organismos autónomos, de acuerdo con lo establecido en sus normas de atribución de competencias.
b) Por otros entes territoriales a cuyo ámbito pertenezcan cuando así se haya establecido legalmente, cuando con ellos se haya formalizado el correspondiente convenio o cuando se haya delegado esta facultad en ellos, con la distribución de competencias que en su caso se haya establecido entre la entidad local titular del crédito y el ente territorial que desarrolle la gestión recaudatoria.
c) Por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuando así se acuerde mediante la suscripción de un convenio para la recaudación’.
No en vano, el artículo 12.1 LBRL dispone: ‘El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias’. En ocasiones, como la presente, el ayuntamiento pretende el ejercicio extraterritorial de competencias, posibilidad que no es conforme a derecho.
Ese precepto determina, sin sombra alguna de duda, que el término municipal es el ámbito territorial en el que cada municipio ejerce las competencias que le son propias, entre las que se encuentran la recaudación de tributos e ingresos de derecho público propios del ayuntamiento, en este caso, deudas derivadas de multas de tráfico.
Por su parte, el artículo 8.3 TRLRHL regula el supuesto de actuaciones de recaudación ejecutiva por parte de entidades locales que pretendan efectuarse fuera del término municipal de la entidad que ejercita su competencia en materia a recaudatoria, precepto que no permite que, en este caso, el Ayuntamiento de Madrid, realice directamente el embargo de 2.028,06 euros en una cuenta del deudor abierta en una sucursal de la entidad financiera radicada en Toledo, esto es, fuera del término municipal de la administración actuante.
Por todo esto, ya estamos en condiciones de responder a la cuestión con interés casacional, siendo, por consiguiente, la doctrina que fijamos la siguiente:
La administración municipal no puede practicar y dictar diligencia de embargo de dinero en cuentas abiertas en sucursales de entidades financieras radicadas fuera del término municipal del ayuntamiento embargante, incluso cuando dicho embargo no requiera la realización material de actuaciones fuera del citado territorio municipal por parte de la administración local, siendo necesario, en estos casos instar, conforme al artículo 8.3 del TRLHL, la práctica de dicha actuación a los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma o a los órganos competentes del Estado, según corresponda” (F.D. 3º).
“Resolución de las pretensiones deducidas en el recurso de casación.
La pretensión del Ayuntamiento consiste en que se case la sentencia recurrida que anula la resolución de la reclamación económico-administrativa número NUM003 dictada por el Tribunal Económico-administrativo de Madrid, en fecha 22/10/2021 que, a su vez, anula la diligencia de embargo en cuenta corriente. En cambio, el Sr. Salvador solicita la desestimación del recurso de casación.
Pues bien, en función de todo lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación, al resultar conforme la sentencia impugnada con la doctrina expuesta.” (F.D. 4º) [F.H.G.].
