STS (Sala 3ª) de 17 de diciembre de 2024, rec. nº 407/2023
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“2.- Trataremos en primer lugar del motivo de impugnación que denuncia la inexistencia de estudio de impacto sobre la competencia en la MAIN [Memoria del Análisis de Impacto Normativo] del proyecto y de consulta a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
La parte recurrente alega que el estudio de impacto económico, en cuyo marco debería haberse realizado el estudio de impacto de competencia, de acuerdo con lo establecido en el apartado d) del artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, como contenido de la MAIN del proyecto del Real Decreto, no cumple los estándares procedimentales, dada la insuficiencia de los componentes mínimos y preceptivos legalmente exigidos y la ausencia de motivación.
Aduce que el estudio de impacto sobre la competencia era especialmente necesario en relación con el régimen transitorio definido en el proyecto del Real Decreto 64/2023, en tanto en cuanto este es el que desarrolla las condiciones necesarias bajo las cuales los Abogados y los Procuradores pueden pasar de uno a otro mercado de servicios profesionales.
Argumenta que dicho régimen ni es simétrico ni es bidireccional, y ha generado un efecto perverso porque no solo no abre, sino que restringe la competencia al dificultar el acceso de los Procuradores a la Abogacía – exigiendo una formación y evaluación dentro de los dos años académicos siguientes- e incluso la impide -a la conclusión de ese periodo de transición-, bloqueando la posibilidad de trasvasarse a la misma, restringiendo así los oferentes en el mercado de los servicios profesionales de la Abogacía.
(…) Además, el recurrente señala que la falta de un estudio de impacto sobre la competencia es especialmente grave debido a la omisión de consulta a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que, conforme al artículo 5.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, debía haber sido consultada durante el procedimiento de elaboración. Este artículo atribuye a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia competencias consultivas en la formulación de normas que afecten a sectores bajo su supervisión.
(…) 6.- En vista de las exigencias legales aplicables y del análisis realizado porla MAIN en relación con el impacto en la competencia, podemos confirmar, tal como señala la parte recurrente, que dicho análisis resulta claramente insuficiente y su contenido no se ajusta a los estándares mínimos establecidos en la Ley 50/1997, en el Real Decreto 931/2017, ni en la guía metodológica para la elaboración de la MAIN, por los motivos que siguen.
Por una parte, la MAIN se limita a afirmar que «No se prevé un impacto susceptible de valoración económica de la nueva regulación del régimen de acceso a la abogacía». No hay referencia alguna a la competencia y menos aún motivación relativa a la afirmación que recoge.
Sin embargo, conviene recordar que el Real Decreto 64/2023, de 8 de febrero, impugnado en este recurso, adapta el Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, a la nueva regulación del acceso al ejercicio de la abogacía y la procura establecida en la Ley 15/2021, de 23 de octubre. Su objetivo principal es cumplir con las exigencias de la Comisión Europea respecto a la limitación de funciones de la procura, que motivaron la apertura del procedimiento de infracción 2015/4062 contra España.
Este cambio normativo es de gran relevancia, ya que introduce una transformación fundamental en el sistema de acceso a estas profesiones. El nuevo modelo establece un acceso único para abogados y procuradores, exigiendo el mismo título académico, así como un curso de capacitación y una prueba de evaluación comunes. Esta unificación representa una ruptura con el modelo previo, en el que ambos accesos estaban separados.
Por otro lado, y como ya hemos expuesto, se establece en la disposición transitoria primera del reglamento un régimen transitorio, que afecta a todos los abogados y procuradores colegiados en el momento de la entrada en vigor de la reforma del sistema de acceso a las indicadas profesiones, en el que se exigen a los procuradores requisitos adicionales frente a los abogados, que requeriría un estudio sobre el impacto que este régimen pudiera tener sobre la participación de estos colectivos en el mercado y, en su caso, las posibles disfunciones derivadas de aquellas exigencias.
Dado que el objetivo del Real Decreto 64/2023 es regular aspectos esenciales del régimen de acceso a las profesiones de abogado y procurador, con requisitos específicos y diferenciados de acceso para ambas profesiones en su régimen transitorio, resulta imprescindible un análisis exhaustivo y detallado del impacto en la competencia, y ello, por cuanto la norma afecta directamente a los colectivos que ejercen estas profesiones, regulando las condiciones bajo las cuales los abogados y procuradores pueden integrarse en mercados de servicios profesionales mutuos.
Es importante subrayar que estas profesiones desempeñan un papel esencial en la Administración de Justicia en España, al prestar servicios ante los tribunales y colaborar en su funcionamiento. Por ello, cualquier impacto del nuevo régimen de acceso sobre la competencia debe ser cuidadosamente evaluado para evitar perjuicios al desempeño de la Justicia.
(…) El Abogado del Estado se ha limitado a invocar que el Anteproyecto de Ley 15/2021, de 23 de octubre, sí fue informado por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia con fecha 6 de abril de 2018, señalando que en él se analizan las implicaciones del proyecto normativo desde el punto de vista de la competencia efectiva en los mercados y de la regulación económica eficiente. Sin embargo, el citado informe no ha sido aportado al presente procedimiento, lo que impide a esta Sala corroborar esa afirmación que ha de tacharse de genérica y huérfana de todo soporte probatorio.
Por ello los esfuerzos argumentales efectuados por el Abogado del Estado en modo alguno salvan el indicado defecto de que adolece la MAIN, y justifican la elusión de la obligación impuesta por la Ley 50/1997 y el Real Decreto 931/2017 de incorporar en el trámite de elaboración del Reglamento ejecutivo de dicha ley el correspondiente análisis de impacto sobre la competencia.
9.- Atendiendo a las razones expuestas, y a la luz de la reiterada doctrina jurisprudencial sentada a este respecto, la consecuencia necesaria de la manifiesta insuficiencia del análisis de impacto sobre la competencia, incorporado a la MAIN del reglamento impugnado debe ser la declaración de la nulidad de pleno derecho de éste.” (F. D. 3º). [Mario Neupavert Alzola]
