STC (Pleno) 272/2015, de 17 de diciembre de 2015.
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“El Gobierno Vasco impugna específicamente el último inciso del párrafo segundo del nuevo art. 27.4 de la Ley de empleo (en la redacción dada por el art. 7 de la Ley 1/2014), así como la atribución al Servicio Público de Empleo Estatal de la competencia para sancionar las conductas tipificadas en el nuevo art. 24.4 a) y b) de la Ley de infracciones y sanciones del orden social, que deriva de lo dispuesto en el segundo inciso del reformado art. 48.5 de la Ley de infracciones y sanciones del orden social (en la redacción dada por el art. 8.5 de la Ley 1/2014). Como ya se ha dejado constancia en el relato de antecedentes, la demanda formula a estos preceptos un doble reproche competencial.
Sostiene, en primer lugar, que esta nueva regulación excede de la competencia estatal en materia de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), en cuanto que atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal (o en su caso al Instituto Social de la Marina, la competencia para sancionar determinadas conductas; esto desconocería la doctrina de las SSTC 195/1996, de 28 de noviembre, y 104/2013, de 25 de abril, y desapoderaría al Gobierno Vasco de su competencia sancionadora en materia de Seguridad Social recogida en el art. 18.2 a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV). Por ello interesa que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos impugnados, como pretensión principal.
Subsidiariamente, solicita que se declaren inconstitucionales por vulnerar el art. 18.2. b) EAPV, que atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco competencia sobre la gestión del régimen económico de la Seguridad Social; sin declarar su nulidad, dado que no han sido llevadas a efecto las previsiones de la disposición transitoria quinta EAPV” (F.J. 1º).
“Planteada en tales términos, la controversia ha de ser encuadrada, conforme a nuestra doctrina (SSTC 195/1996, FJ 10; 51/2006, FJ 4; y 104/2013, FJ 4) en la materia ‘Seguridad Social’; este Tribunal tiene declarado que las prestaciones por desempleo son prestaciones de Seguridad Social (y así se proclaman en los arts. 203 y ss. LGSS). En ese ámbito material, el art. 149.1.17 CE determina que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de ‘legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas’. Por su parte, el art. 18.2 a) EAPV atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco competencia sobre ‘el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma’; el art. 18.2 b) EAPV le atribuye también a esta Comunidad Autónoma ‘la gestión del régimen económico de la Seguridad Social’, previsión esta última que ha de ponerse en relación con la disposición transitoria quinta del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. En su virtud la asunción por la Comunidad Autónoma del País Vasco de la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, ‘dentro de su carácter unitario y del respeto al principio de solidaridad’, precisa de la suscripción de los oportunos convenios en el seno de la comisión mixta de transferencias creada para la aplicación del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, ‘según los procedimientos, plazos y compromisos que, para una ordenada gestión, se contengan en tales convenios’ (no suscritos hasta la fecha, como pone de relieve la representación procesal del Gobierno Vasco).
(…) la doctrina constitucional respecto a la potestad sancionadora en materia de Seguridad Social se halla recogida, por remisión a la anterior STC195/1996, en las SSTC 51/2006, FJ 4, y 104/2013, FJ 4, en las que señalamos que el art. 149.1.17 CE ‘obliga a distinguir, desde un punto de vista competencial, entre la Seguridad Social y su régimen económico. Respecto a la primera es evidente que, ostentando la Comunidad Autónoma competencias ejecutivas, ‘le corresponde ejercitar las potestades sancionadoras que garanticen el cumplimiento de la legislación básica estatal y de la autonómica que la desarrolle (STC 102/1995, FJ 32). En cuanto a la segunda, la delimitación del ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma requiere mayores precisiones, pues la atribución al Estado o a las Comunidades Autónomas del régimen en una determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, FJ 4, y 38/1983, FJ 3); pero implica también un plus: además de la legislación, puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario. Eso es lo que sucede en el caso del régimen económico de la Seguridad Social’ (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6).
En virtud de ello, la citada doctrina constitucional efectuó el oportuno deslinde competencial afirmando, en primer lugar, la potestad sancionadora autonómica y excluyendo, en consecuencia, la del Estado, “para declarar la concreta existencia de infracciones y sancionar aquellas que no guarden relación con el régimen económico de la Seguridad Social”, así como para “aquellos supuestos en que la potestad punitiva recae sobre actos instrumentales respecto al nacimiento y mantenimiento de la obligación de contribuir (inscripción, afiliación, altas y bajas, etc.)”. Se reserva por el contrario al Estado, como propia de su competencia en materia de régimen económico, la potestad sobre “aquellas infracciones que recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, esto es, las que definen ilícitos que se hallan inmediatamente referidos a la percepción de sus ingresos o a la realización de los gastos correspondientes” (SSTC 195/1996, FJ 8; 51/2006, FJ 4, y 104/2013, FJ 4)” (F.J. 3º).
“Con arreglo a lo dispuesto en el art. 207 e) LGSS es requisito necesario para el nacimiento del derecho a la prestación de desempleo ‘estar inscrito como demandante de empleo en el servicio público de empleo competente’. Conforme al segundo párrafo del art. 209.1 LGSS, ‘la inscripción como demandante de empleo deberá mantenerse durante todo el período de duración de la prestación como requisito necesario para la conservación de su percepción’. Ambos criterios, relativos a la inscripción y al mantenimiento como demandante de empleo, los confirma el art. 215.4 LGSS para el subsidio por desempleo.
(…) De este modo el ilícito consistente en no mantenerse inscrito como demandante de empleo se produce en realidad cuando no existe la correspondiente renovación de la demanda de empleo, lo que ha de hacerse ante el servicio público de empleo autonómico y no ante la entidad gestora de las prestaciones de protección por desempleo (Servicio Público de Empleo Estatal o, en su caso, del Instituto Social de la Marina). Es aquél quien ha de supervisar que la obligación formal se cumple por los interesados en los términos previstos en el art. 231.1 d) LGSS, que impone al trabajador la obligación de ‘renovar la demanda de empleo en la forma y fechas en que se determine en el documento de renovación de la demanda’. La actual conducta infractora consistente en la falta de mantenimiento de la demanda de empleo se sanciona del mismo modo que su precedente, la falta de renovación; si se tratase en realidad de ausencia de requisitos para la percepción de la prestación, parece lógico pensar que su falta determinase la pérdida del derecho. No hay pues una vinculación directa entre el mantenimiento de la inscripción como demandante de empleo y la percepción de la prestación o el subsidio por desempleo, sino que se trata de una obligación formal que pesa sobre el perceptor de las prestaciones; su incumplimiento no hace improcedente recibir la prestación correspondiente, pues el derecho a la misma se mantiene, con independencia de las consecuencias sancionadoras a que la conducta pudiera dar lugar, las cuales se aplican, además, sobre esa misma prestación [art. 47.1 a) de la Ley de infracciones y sanciones del orden social].
(…) Podemos concluir que, frente a la distinción que ha pretendido incluir el legislador en los preceptos impugnados, el contenido sustantivo de la obligación cuyo incumplimiento se sanciona es el mismo examinado en la STC 104/2013, FJ 4. Como entonces, la conducta no recae sobre la actividad económica de la Seguridad Social, entendida como la relativa a la percepción de sus ingresos o a la realización de los gastos correspondientes; al igual que en aquel caso, ‘no están relacionadas con la percepción de la prestación por desempleo, sino que se refieren a facultades de supervisión de competencia autonómica en tanto que relativas al cumplimiento de obligaciones que pesan sobre los beneficiarios de la prestación, pero no se relacionan directamente con su percepción’.
Debemos pues concluir que la competencia para la imposición de las sanciones frente a las conductas descritas en el art. 24.4 a) y b) de la Ley de infracciones y sanciones del orden social corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco [art. 18.2 a) EAPV]. Esto determina que deba declararse contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo el art. 7 de la Ley 1/2014, en la redacción que da al último inciso del párrafo segundo del art. 27.4 de la Ley de empleo: “y será documento suficiente para que el Servicio Público de Empleo Estatal o, en su caso, el Instituto Social de la Marina, inicie el procedimiento sancionador que corresponda”. Igualmente ha de declararse inconstitucional y nulo el art. 8.5 de la Ley 1/2014, en cuanto da nueva redacción al art. 48.5 de la Ley de infracciones y sanciones del orden social atribuyendo la titularidad de la potestad para sancionar las conductas descritas en el art. 24.4 a) y b) de la Ley de infracciones y sanciones del orden social a un órgano estatal, el Servicio Público de Empleo Estatal (o, en su caso, el Instituto Social de la Marina)” (F.J. 4º).
“La modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art. 40.1 LOTC, debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica también reclama que —en el asunto que nos ocupa— esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz pro futuro; esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. El principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes” (F.J. 5º) [E.T.V.].
