¿Durante cuánto tiempo puede la Administración verificar las declaraciones responsables y las comunicaciones previas? Solución al recurso de casación en la STS 884/2023

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La Sentencia del Tribunal Supremo 884/2023, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª (ECLI:ES:TS:2023:884) versa sobre un recurso de casación que trata sobre el eventual plazo para que la Administración Pública ejerza la potestad de comprobación, control e inspección frente a una declaración responsable o comunicación previa.

Así pues, en este caso una entidad presentó en 2012 una comunicación previa ante el Ayuntamiento de Barcelona para realizar una actividad de despacho de pan, hasta que en 2015 la Entidad Local realizó una serie de actuaciones que desembocaron en la decisión de dejar sin efectos esta comunicación. La entidad presentaría un recurso contencioso-administrativo alegando que no podría realizarse una comprobación tras un periodo de tiempo tan extenso, recurso que el Tribunal de primera instancia inadmitiría por falta de legitimación. No obstante, en segunda instancia se consideraría que la entidad sí contaba con la legitimación necesaria y se resolvería sobre la cuestión de fondo que se planteaba.

Tras ello, el Tribunal Supremo en segunda instancia “entiende que el régimen establecido, que es el general expuesto, no puede ser entendido en una conformación temporal más comprometida, frágil y contraria al principio de seguridad jurídica para su titular y terceros que en sede de licencias o autorizaciones expresas, de tal suerte que la verificación o comprobación de la conformidad de los datos que en ella se contienen en defecto de plazo establecido y hasta por analogía no puede ser reconocido más allá del plazo supletorio de tres meses del (…) artículo 21.2 de la Ley 39/2015” y, por ello, la Sala clausura estimando el recurso de apelación de la entidad.

Finalmente, el Ayuntamiento de Barcelona plantea un recurso de casación con una cuestión cuyo tenor literal es “determinar si el ejercicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tienen atribuidas las Administraciones Públicas para verificar las declaraciones responsables y las comunicaciones que permiten el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde el día de su presentación, se encuentra sometido a plazo, y en su caso, determinar el mismo, o sí por el contrario, su ejercicio no se encuentra sometido a límite temporal alguno y puede ser ejercitado mientras se ejerza el derecho o se lleve a cabo la actividad comunicada”.

Para resolver esta, en primer lugar, la Sala alude a la Directiva de Servicios y su recorrido, la cual será el origen de los regímenes de acceso a actividades reguladas sin necesidad de previa autorización (la declaración responsable y la comunicación previa).

Así, la Sala dice que “la declaración responsable y la comunicación previa constituyen un tertium genus entre el régimen de licencia previa y la libre prestación de servicios sin requisito alguno”, pues “en el régimen de declaración responsable o comunicación previa, el ejercicio de la actividad está condicionada a que el ciudadano ponga en conocimiento de la Administración, de manera preceptiva, no solo esa intención de ejercitar el derecho o iniciar la actividad, sino que está en condiciones de ejercerlo porque reúne las exigencias que impone la normativa sectorial”.

Ante esta situación, “en ese sistema intermedio no existe acto concreto de la Administración, ni presunto ni, por supuesto, expreso, sino solo un acto de los particulares interesados en el ejercicio del derecho o la actividad”. Es por ello que la Sala concluye que “si no existe acto alguno de la Administración, tan siquiera un pretendido acto presunto, es indudable que no puede hablarse de una firmeza que requiriese acudir al procedimiento de revisión de oficio. Cuando existe un acto concediendo la licencia o la autorización, si dicho acto está viciado puede acudirse al procedimiento de revisión de oficio, en su caso. Pero ese esquema no puede aplicarse al régimen de la declaración responsable porque no haya acto”.

Además, al hablar sobre la posibilidad de que se ejercite la inspección durante todo el tiempo que se ejerza la actividad, el Tribunal confirma esta posibilidad porque al permitirse con solo una comunicación o declaración ejercer una actividad, “es indudable que le es exigible al ciudadano la buena fe (…) de que cumplen las condiciones que la normativa impone para el ejercicio de los derechos o actividades” y “precisamente por ese actuar responsable, es por lo que la Administración, a la que el Legislador impone aceptar la eficacia de la simple manifestación del ciudadano, esté habilitada para que, en cualquier momento pueda comprobar la veracidad de tales manifestaciones”.

Como colofón, la Sala culmina su reflexión resumiendo sus planteamientos y resuelve la cuestión casacional con que “las potestades de comprobación en una declaración responsable o comunicación previa, conforme a la normativa general en vigor, no está sujeta a plazo alguno y puede realizarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refieren dichos actos del ciudadano”.

Autora: Aitana España Verdú, Becaria de colaboración en el Departamento de Derecho Civil de la Universitat de València.

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