Autora: María Luisa Domínguez Barragán, Universidad de Sevilla. Correo electrónico: mdominguez16@us.es
1. La extensión de efectos de sentencias firmes fue una novedad en el ámbito contencioso-administrativo con la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) y se convirtió en una inspiración para el desarrollo de ordenamientos jurídicos de otros países. Pese a las grandes esperanzas que se pusieron en este instrumento para facilitar las impugnaciones de los actos-masa, su configuración ha dificultado mucho su uso. Si bien los interesados han pretendido en muchas ocasiones conseguir una extensión de efectos, la reserva material y la rigidez de sus requisitos han impedido su verdadera autoridad como herramienta básica del ordenamiento jurídico del siglo XXI. Sin embargo, parece que con la “nueva normalidad” las cosas han cambiado. El pasado mes de abril, en pleno estado de alarma, el Consejo General de Poder Judicial (en adelante, CGPJ) hizo públicas una serie de medidas en un documento base preparatorio de un futuro plan de choque para evitar o, mejor dicho, paliar el colapso de la Justicia tras el fin del estado de alarma, denominado “Primer documento de trabajo sobre medidas organizativas y procesales para el plan de choque en la Administración de Justicia tras el estado de alarma”. Una de estas medidas era, precisamente, la utilización de la extensión de efectos de sentencias firmes. De la misma forma, el día 6 de mayo de 2020, presentaba la segunda versión de este plan, incorporando medidas, modificando algunas de las ya comprendidas en el primer documento y eliminando otras que habían perdido interés. Analicemos ahora el tratamiento que ha recibido la figura de la extensión de efectos de sentencias firmes en dichos documentos, aunque hemos de decir que no se produce ningún cambio sustancial en el segundo documento en lo referente a ella, ya que queda casi igual que como estaba determinada en el documento originario.
2. La primera vez que estos documentos de trabajo aluden expresamente a la extensión de efectos no lo hacen, curiosamente, en la parte destinada al orden contencioso-administrativo, sino en las medidas dedicadas al orden civil. Se expresan en los siguientes términos:
“(…) Por último, se incorporan dos importantes herramientas que pueden contribuir a la rápida resolución de conflictos, como ocurre en la jurisdicción contencioso-administrativa: la extensión de efectos y el denominado pleito testigo; ello mediante una regulación ajustada a las exigencias del derecho procesal civil y en la medida que los intereses en juego, propios de esta jurisdicción, lo permiten.”
Como vemos, parece que el objetivo del CGPJ es importar la institución de la extensión contencioso-administrativa al ámbito civil, es decir, favorecer la implantación de la extensión de los efectos de las sentencias “ultra partem” superando el axioma tradicional de la eficacia inter partes de las sentencias. Actualmente, en el ámbito civil no podemos hablar propiamente de una extensión de efectos. No obstante, sí que se ha utilizado la expresión “extensión de efectos” en la materia civil en dos contextos muy concretos: por un lado, en el ámbito hipotecario, en lo referente a las cláusulas suelo y, por otro, en el ámbito mercantil (aunque en este aspecto la conexión con la institución contencioso-administrativa es inexistente). Así, entendemos que el CGPJ persigue el objetivo de conseguir acercar a las partes (o a las futuras partes) las bonanzas del sistema, pero consideramos que puede ser difícil la concreción práctica. Han pasado 22 años desde la entrada en vigor de la LJCA y desde un sector doctrinal se ha venido reclamando la ampliación de materias susceptibles de extensión de efectos, habiéndose aumentando el catálogo solo con la introducción de la materia de unidad de mercado en el año 2013. Ojalá ésta sea una primera piedra para que el legislador tenga a bien considerar introducir esta medida en otros órdenes jurisdiccionales más allá del contencioso-administrativo, aunque haya sido por el impacto de una pandemia en el ámbito judicial. De todas formas, parece que la técnica del pleito-testigo puede ser incorporada de una manera más fácil que la extensión de efectos tal como está configurada en la LJCA. De hecho, la técnica del pleito testigo sí es más usada en otros Tribunales como, por ejemplo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (los conocidos como “arrêts pilotes”).
La segunda mención a la extensión de efectos la encontramos ya (como no podía ser de otra forma) en el paquete de medidas destinadas al ámbito contencioso-administrativo que, en palabras del propio CGPJ: “tienen el mismo objetivo general de agilizar la tramitación de los procedimientos contencioso-administrativos” (estas palabras y las siguientes aparecen solo en el primer documento). En este asunto, el CGPJ aboga por mejorar y ampliar su ámbito de aplicación “para evitar la tramitación innecesaria de pleitos con resultado final incontrovertible”. Nos mostramos totalmente de acuerdo con este objetivo, pues si verdaderamente se quiere convertir la extensión de efectos de sentencias en una herramienta eficaz de lucha contra el retraso judicial es absolutamente necesario una reforma de su configuración que flexibilice sus exigencias y no entendemos el motivo de hacer desaparecer esta reflexión del segundo documento. Si bien el CGPJ lo ha puesto de manifiesto en esta crisis global, se trata de una reclamación que viene ya de lejos y que se ha ido llevando a cabo poco a poco a través de la jurisprudencia. Han sido algunos jueces los que han ido ampliando el concepto de necesaria identidad jurídica exigido en el artículo 110 LJCA y dotándolo de un mayor movimiento que ha permitido, en muchos casos, lograr la extensión. Como ha indicado el Tribunal Supremo, la identidad no tiene que ser absoluta, sino solo sustancial (como puede verse en las SSTS 2701/2018 y 2702/2018, ambas de 9 de julio). Además, volvemos a aludir a la necesaria ampliación de las materias recogidas en la LJCA, aunque entendemos que, para paliar los efectos concretos de la pandemia, esta exigencia es menor, pues muchos de los pleitos que se van a plantear en el contencioso-administrativo a raíz de la misma pertenecen a las materias ya contempladas por el artículo 110 LJCA: esto es, cuestiones en materia de personal al servicio de las Administraciones Públicas (entendido en sentido amplio) y cuestiones tributarias.
3. Según establece el CGPJ en la medida 2.12 de ambos documentos, la implantación de la extensión de efectos de sentencias firmes en el ámbito civil se podría llevar a cabo a través de una reforma de la LEC, modificando los artículos 52.1.14º y 519. Se trataría de denominar como extensión de efectos las propias extensiones que, como hemos dicho “ut supra”, ya se estaban realizando en las acciones para litigios sobre cláusulas suelo, ampliando el ámbito hasta extenderlo a los litigios sobre todas las demás cláusulas abusivas y en acciones individuales. De hecho, la cuestión procesal de los efectos de la nulidad de estas cláusulas ya ha provocado que se hable de una extensión de efectos “ultra partem” de las mismas. Un ejemplo de ello lo encontramos en la STS 2244/2017, de 8 de junio (dictada en Pleno por la Sala de lo Civil, nº rec. 2697/2014), que analiza los efectos que debe tener la sentencia estimatoria de una acción colectiva en un posterior litigio en el que se ejercita una acción individual sobre nulidad de una condición general abusiva. La propia sentencia es consciente de la dificultad de la extensión en este ámbito, pues en su Fundamento Jurídico 2.3 declara:
“La eficacia ultra partes de las sentencias dictadas en los litigios en que se ejercitan estas acciones colectivas es problemática. Como declaramos en la sentencia 375/2010, de 17 junio, respecto de los efectos de cosa juzgada de estas sentencias, es necesario, de una parte, garantizar el principio de estabilidad de las resoluciones judiciales y de seguridad jurídica, en que tiene su asiento esta institución, y, de otra, el ejercicio de estas acciones no puede suponer una restricción a la protección de los derechos de los consumidores.”
Parece que el CGPJ quiere ir más allá y lograr una verdadera extensión de efectos de las sentencias condenatorias en esta materia. Para ello, pretende la modificación del artículo 52.1.14ª (introduciendo la expresión de extensión de efectos de sentencias condenatorias) y opta por añadir nuevos apartados al artículo 519 LEC, párrafos con un sentido muy parecido a lo contenido en el artículo 110 LJCA, con el objetivo de “solventar un gran número de procedimientos de acciones individuales sobre cláusulas abusivas con todas las garantías sin tener que tramitar procedimientos ordinarios”. La importancia de la introducción es manifiesta cuando el CGPJ pretende modificar la rúbrica del artículo para denominarlo directamente “extensión de efectos”. Además, el segundo documento hace una precisión importante, pues limita la extensión a las sentencias con fundamento en doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, introduciendo una importante novedad en relación con lo dispuesto por la LJCA que sirve de base para la creación de este sistema (sin duda, es muy llamativo que la figura provenga del orden contencioso-administrativo y pase al civil y no al revés, como suele suceder).
En lo relativo al ámbito contencioso-administrativo, se prevé en la medida 5.1 una modificación del artículo 110 de la LJCA, en el sentido de ampliar la eficacia de las medidas novedosas que fueron introducidas en 1998 que, a juicio del CGPJ, no están teniendo el resultado esperado. El CGPJ se expresa en los siguientes términos: “La reforma que se propone intenta aprovechar todas las ventajas de esta técnica modificando los arts. 37.2, 37.3, 110.1 y 111 a partir de dos directrices fundamentales: extender el ámbito de aplicación de esta técnica y hacerla más efectiva al facultar al juez para no tramitar recursos cuando no haya razón para ello al estar la cuestión decidida y, ello, no obstante, el recurrente insista el tramitar un procedimiento innecesario.” Además, en el segundo documento se introduce en un apartado nuevo en el artículo 110 (apartado 6 bis), permitiendo al juez la reconducción de los asuntos a la extensión de efectos, con lo que podrían iniciarse extensiones de oficio y no solo a instancia de parte.
En este caso, como reforma principal y, en nuestra opinión, sustancial, se pretende eliminar la reserva material para la utilización de la figura (que, como ya dijimos, era una reclamación doctrinal tradicional) sustituyendo la expresión de la materia simplemente por una mera referencia a la identidad de objeto. No obstante, seguimos echando de menos una flexibilización del requisito de la identidad, pues el CGPJ podría haber aprovechado e introducido alguna mención a este aspecto, aunque después de todo, es cierto que esta flexibilización ya se está llevando a cabo a nivel jurisprudencial. Igualmente, nos sumamos a la pretensión del CGPJ de una reforma concordada de todos los artículos implicados en esta técnica, pues no tendría sentido la modificación individual que dejara inutilizables los artículos restantes.
4. Lo primero que nos llama la atención es que, afortunadamente, el CGPJ vuelva a traer al primer plano judicial una institución como la extensión de efectos de sentencias firmes. Una técnica puramente procesal que, a nuestro juicio, no está siendo lo suficientemente aprovechada por los ya mencionados requisitos establecidos en el artículo 110. Requisitos que, lejos de relajarse con el paso de los años, han sido cada vez más exigentes (ejemplo de ello fue la modificación para la introducción de la doctrina del acto consentido). Pese a ello, debemos realizarnos la siguiente pregunta: ¿puede considerarse la extensión de efectos como un verdadero sistema para paliar los retrasos en la Administración de Justicia derivados del COVID-19? La respuesta no es baladí. Si bien puede entenderse que es un mecanismo que puede facilitar el acceso de las partes al proceso, con su determinación legislativa actual no consideramos que pueda convertirse en el mejor de los métodos para paliar un retraso cada vez mayor, al menos en el ámbito contencioso-administrativo. Habrá que estar al tanto de las modificaciones que se produzcan si es que este plan de choque se lleva a cabo. De todas formas, consideramos muy positiva la supresión material. En el ámbito civil, sin embargo, sí entendemos que importar la extensión de efectos puede ser una de las soluciones, pues introduce un procedimiento nuevo, que viene a engrosar los ya existentes, permitiendo mayor amplitud de acceso a la justicia.
