Autora: Sacramento Ruiz Bosch, Jueza sustituta adscrita al TSJ de la Región de Murcia. Correo electrónico: ruizbosch@hotmail.com
1. La crisis actual provocada por la pandemia del coronavirus (SARS-COV-2), y la enfermedad que origina (COVID-19), “ha traído consigo la aplicación del Derecho de necesidad” (FERNÁNDEZ DE GATTA). En efecto, el RD 463/2020, de 14 de marzo, declaró el Estado de Alarma para la gestión de esta situación de crisis sanitaria, estableciendo, según su Preámbulo, una serie de medidas “para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública”. Este Real Decreto y los sucesivos que lo prorrogan, plantean el problema de la afectación a algunos derechos fundamentales y libertades públicas (FERNÁNDEZ DE GATTA). El “derecho a la vida y a la integridad física”, es siempre preferente, y cuando hay un riesgo cierto y grave para la salud y la vida humana, todos los derechos fundamentales y libertades públicas están sujetos a posibles restricciones o, incluso, imposibilidad de ejercicio (LEIVA ESCUDERO).
Para el Tribunal Constitucional, el artículo 116 de la Constitución (en adelante CE) plasma el llamado Derecho Constitucional de Excepción, caracterizado por la mención de los tres Estados de Emergencia (Alarma, Excepción y Sitio), “con los que hacer frente a posibles situaciones de anormalidad constitucional” (STC 83/2016, de 28 de abril). El artículo 116.2 CE atribuye al Gobierno la declaración del Estado de Alarma mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros, que “determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración”. La LO 4/1981, de 1 de junio, Reguladora de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio (en adelante LO 4/1981), prevé la posibilidad de declarar el Estado de Alarma en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzcan situaciones de alteración grave de la normalidad, entre las que se incluyen las crisis sanitarias.
2. Según el artículo 7 de la LO 4/1981, la Autoridad competente a los efectos del Estado de Alarma será el Gobierno o, por delegación de éste, el Presidente de la Comunidad Autónoma, cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de ésta. Esta previsión “supone una importante concentración del poder” (FERNÁNDEZ DE GATTA). Así pues, los Presidentes de las Comunidades Autónomas sólo serán competentes por delegación del Gobierno, cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de su Comunidad.
El artículo 4 del RD 463/2020, declara también que la autoridad competente es el Gobierno, y que, serán autoridades competentes delegadas, en sus respectivas áreas de responsabilidad, bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno: a) La Ministra de Defensa; b) El Ministro del Interior; c) El Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana; d) El Ministro de Sanidad. En las áreas de responsabilidad que no recaigan en la competencia de alguno de los Ministros indicados en los anteriores apartados a), b) o c), será autoridad competente delegada el Ministro de Sanidad. Los Ministros designados quedan habilitados para dictar las órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas que, en la esfera específica de su actuación, sean necesarios para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares, mediante la adopción de cualquiera de las medidas previstas en el artículo 11 de la LO 4/1981. Asimismo se prevé en el RD 463/2020 que durante la vigencia del Estado de Alarma queda activado el Comité de Situación previsto en la DA 1ª de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, como órgano de apoyo al Gobierno en su condición de autoridad competente.
En casos como el actual, en que la declaración de estado de alarma afecta a todo el territorio nacional (artículo 2 RD 463/2020), las administraciones autonómicas y locales sólo podrán adoptar medidas para la ejecución de las órdenes que reciban del Gobierno de la Nación, si bien, podrán solicitar motivadamente de las autoridades competentes la adopción de medidas.
3. El artículo 11 LO 4/1981, prevé una serie de medidas que podrán acordarse en el Decreto de declaración del Estado de Alarma o en los sucesivos que se dicten, entre las que se incluyen la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados, etc. En concreto, en relación con la lucha contra las enfermedades infecciosas, podrán establecerse las medidas previstas en la legislación sectorial, siendo de destacar en la materia la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la LO 3/1986, de 14 de abril sobre Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, y el RD Legislativo 1/2015, de 24 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Garantías y Uso Racional de los Medicamentos y Productos Sanitarios. La supremacía de la Constitución conlleva que todas estas normas deban interpretarse y aplicarse por los distintos operadores jurídicos conforme a los valores constitucionales (GARCÍA DE ENTERRÍA/FERNÁNDEZ).
El artículo 20 del Real Decreto 463/2020 se refiere al régimen sancionador aplicable, estableciendo que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el Estado de Alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo 10 de la LO 4/1981. Este último artículo a la hora de establecer las consecuencias del incumplimiento o resistencia a las órdenes de la autoridad competente en relación al Estado de Alarma, recoge un pronunciamiento genérico, así como las consecuencias específicas para funcionarios y autoridades.
4. El artículo 10.1 de la LO 4/1981 determina que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la autoridad competente, será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes.
El “ius puniendi” del Estado ofrece dos vertientes: el Derecho Administrativo sancionador y el Derecho Penal. Las potestades administrativas son poderes “ex lege” que facultan a la Administración Pública para realizar los fines de interés general o público. Dentro de éstas, la potestad sancionadora de la Administración viene reconocida en los artículos 25.3 y 45.3 CE, y podemos definirla como el poder jurídico “para imponer sanciones a quienes hubieran cometido una infracción administrativa; en concreto a quienes hayan incumplido las disposiciones o normas legales y reglamentarias, o de modo concreto y específico, las órdenes o mandatos administrativos” (LÓPEZ PELLICER). Esta potestad incluye dos modalidades: la potestad correctiva (que permite sancionar a los administrados) y la disciplinaria (que “se mueve en el ámbito interno de la Administración y afecta a los funcionarios, por las faltas cometidas en la realización de sus funciones”) (LÓPEZ PELLICER). En relación con la potestad correctiva, el Preámbulo de la LO 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana (en adelante LOPSC), dice que la misma se orienta “a dar cumplimiento a los principios que rigen la potestad sancionadora administrativa, singularmente los de responsabilidad, proporcionalidad y legalidad, en sus dos vertientes, de legalidad formal o reserva de Ley y legalidad material o tipicidad, sin perjuicio de la admisión de la colaboración reglamentaria para la especificación de conductas y sanciones en relación con las infracciones tipificadas por la Ley”. En consonancia con la legislación sobre responsabilidad penal de los menores, la LOPSC exime de responsabilidad a los menores de catorce años. El artículo 36.6 LOPSC considera que es una infracción grave “La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.
Según el principio de intervención mínima del Derecho Penal éste es la “última ratio”: “sólo debe intervenir cuando, para proteger los bienes jurídicos, se revelen como ineficaces los demás medios de tutela y sanción”, y “sólo debe proteger los bienes jurídicos más fundamentales para el individuo y la sociedad”, frente a los ataques más intolerables (LUZÓN CUESTA). Para que el incumplimiento de las órdenes de la autoridad competente alcance entidad penal, es preciso concurran los requisitos previstos en el artículo 556.1 del Código Penal (en adelante CP), que castiga a quienes “sin estar comprendidos en el artículo 550, resistieren o desobedecieren gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, o al personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”. Al no mencionarse expresamente a los funcionarios públicos, éstos deberán ser excluidos de su ámbito de aplicación (MUÑOZ CONDE).
5. La declaración del Estado de Alarma implica que todas las Autoridades civiles del territorio afectado, los miembros de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, queden bajo las órdenes directas de la Autoridad competente, en cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios (artículo 9. 1 LO 4/1986). Cuando la autoridad competente sea el Presidente de una Comunidad Autónoma, “podrá requerir la colaboración de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, que actuarán bajo la dirección de sus mandos naturales” (artículo 9. 1 LO 4/1986).
El artículo 10.2 de la LO 4/1986, prevé para el caso de que estos actos de incumplimiento o resistencia se lleven a cabo por funcionarios públicos, que la autoridad competente pueda acordar: a) la inmediata suspensión en el ejercicio de sus cargos; b) la puesta en conocimiento de la autoridad judicial de la actuación posiblemente delictiva; y c) la notificación de la suspensión al superior jerárquico del funcionario a los efectos de la incoación del oportuno expediente disciplinario. La potestad administrativa disciplinaria deriva de la relación funcionarial, en cuanto situación de sujeción especial (LÓPEZ PELLICER). Deberá preservarse el principio non bis in ídem, estrechamente vinculado al principio de legalidad, que “impone la interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos” (LÓPEZ PELLICER). No obstante, para que “sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable además que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección» (STC 234/1991, de 10 de diciembre).
Si la resistencia o incumplimiento proviniera de las autoridades, el artículo 10.3 de la LO 4/1986, otorga a la autoridad competente potestad para asumir las facultades necesarias para el cumplimiento de las medidas acordadas en ejecución de la declaración de Estado de Alarma durante su vigencia.
En consonancia con todo lo anterior, en el ámbito penal, el artículo 410 CP castiga a las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales. Basta con que la orden “desobedecida tenga los requisitos mínimos de apariencia de legitimidad para obligar al funcionario” (MUÑOZ CONDE). El artículo 411 CP, subsidiario del anterior, castiga a la autoridad o funcionario que, habiendo suspendido la ejecución de las órdenes de sus superiores, las desobedeciere después de que aquéllos hubieren desaprobado la suspensión. Ahora bien, conforme al artículo 410.2 CP, las autoridades o funcionarios no incurrirán en responsabilidad criminal “por no dar cumplimiento a un mandato que constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto de Ley o de cualquier otra disposición general”.
Bibliografía.
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D.: Los problemas de las medidas jurídicas contra el coronavirus: las dudas constitucionales sobre el Estado de Alarma y los excesos normativos, Diario La Ley, nº 9641, de 27 de mayo de 2020, pp. 1-3 (versión on line autonumerada).
GARCÍA DE ENTERRÍA, E./ FERNÁNDEZ, T. R.: Curso de Derecho Administrativo I, Civitas, Madrid, 1987, p. 126.
LEIVA ESCUDERO, G.: “Constitucionalidad de las restricciones a la libertad de circulación en el estado de alarma por el coronavirus Covid-19”, Diario La Ley, nº 9642, de 28 de mayo de 2020, pp. 4 y ss. (versión on line autonumerada).
LÓPEZ PELLICER, J. A.: Lecciones de Derecho Administrativo I (1), DM, Murcia, 1991, pp. 292-293.
LUZÓN CUESTA, J. M.: Compendio de Derecho Penal. Parte general, Dykinson, Madrid, 1997, pp. 41-42.
MUÑOZ CONDE, F.: Derecho Penal. Parte Especial, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p.812.
