1. El Tribunal Supremo, en auto de 10 de enero de 2018, elevó cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional respecto de la posible vulneración del principio de capacidad económica, consagrado en el artículo 31.1. de la Constitución, por el posible solapamiento del Impuesto sobre el Valor del Precio de la Energía Eléctrica con el Impuesto sobre Actividades Económicas, dada la potencial ausencia de fines extrafiscales en el IVPEE.
2. Recientemente, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre esta cuestión, en el Auto de 20 de junio de 2018, del cual se tuvo noticia en las últimas semanas. En dicho auto, la sala procede a analizar la cuestión planteada por el Supremo: Si mediante un tributo con finalidad extrafiscal es posible gravar una manifestación de capacidad económica que ya se encuentra gravada por otro tributo, cuyo hecho imponible resulta idéntico o prácticamente igual. Igualmente, y en particular, analiza en concreto si el IVPEE tiene dicha finalidad o no. En particular, estaríamos hablando de la posibilidad de doble imposición entre el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), y el Impuesto sobre el Valor del Precio de la Energía Eléctrica (IVPEE), tal y como venía indicando el Supremo.
3. En primer lugar, la Sala aclara que efectivamente, pueden existir tributos extrafiscales, y que además los tributos en cuestión pueden tener una finalidad recaudatoria de carácter secundario. El tributo se considerará o no extrafiscal según si predomina la finalidad extrafiscal o no sobre la recaudatoria. Es un concepto especialmente relevante y a tener en cuenta en este tema, pues la duda que alberga el Tribunal Supremo es si el IVPEE realmente tiene una finalidad extrafiscal (la cual, después de todo, parece ser inexistente, como comentaremos a continuación) más allá de su finalidad recaudatoria, destinada a combatir el déficit de tarifa (finalidad que no es discutida por nadie, estando clara su existencia).
4. Partiendo de esta última premisa, el Constitucional analiza si la capacidad económica gravada por el IAE es la misma que la gravada por el IVPEE, dejando a un lado la finalidad extrafiscal, la cual valora más adelante.
La sala analiza como el IVPEE es un impuesto de titularidad estatal, siendo el IAE de titularidad local. A la vista de dichas titularidades, el Constitucional apunta como ninguno de los impuestos objeto de la controversia es de titularidad autonómica.
Se trata de un hecho vital, pues el principio de capacidad económica, consagrado en el artículo 31.1. de la Constitución Española, solo se ve vulnerado en cuanto a la prohibición de la doble imposición cuando así se dispone en la legislación vigente. Esto implica que el legislador tenga, en último término, un amplio margen para determinar cuando existe o no doble imposición. Este margen se ve claramente cuando analizamos el artículo 6.2 de la Ley Órganica 8/1980 de 22 de septiembre de financiación de las Comunidades Autónomas, siendo este el único artículo que prohíbe la duplicidad impositiva, fijándola únicamente “cuando se den los mismos hechos imponibles entre tributos estatales y autonómicos”.
5. A partir de este punto, las conclusiones del Tribunal Constitucional son claras en este aspecto: No existe doble imposición, en tanto que no hay ningún precepto en la legislación que la establezca. Es decir, aun siendo patente que el IAE y el IVPEE gravan los mismos hechos imponibles, debido a la titularidad de los mismos, y a que ninguno es de titularidad autonómica, no se produce doble imposición desde el punto de vista legislativo, en lo que podríamos distinguir entre una doble imposición “material”, y una doble imposición “formal” o de carácter legislativo. En definitiva, el Constitucional considera que para que se vulnere la prohibición de doble imposición, deben de concurrir no solo la primera, sino también la segunda.
Teniendo en cuenta lo anterior, la sala considera innecesario discernir si el impuesto tiene o no una finalidad extrafiscal, ni si esta predomina sobre su función recaudatoria. Esto sería solo necesario, a juicio de la sala, si alguno de los impuestos fuese de titularidad autonómica, pues como antes decíamos, solo en esos casos puede haber doble imposición formal.
6. Para finalizar el auto, el constitucional indica que de cara a su posible alcance confiscatorio, al no haberse aportado indicio alguno de dicho extremo, no puede realizar esa apreciación. Recuerda que es el contribuyente quien debe de probar esta carga, de forma que si no lo hace, no se puede concluir en que el impuesto agote definitivamente la riqueza imponible. En el caso, la sala considera que no se ha aportado ningún indicio al respecto, de forma que rechaza dicha alegación.
En definitiva, a raíz del pronunciamiento del Tribunal Constitucional en el auto que hemos analizado, se ha confirmado la constitucionalidad del IVPEE. Respecto del contenido, considero desacertado que no se profundice más en cuanto a la finalidad extrafiscal del IVPEE (si bien, tímidamente, la propia Sala parece reconocer su inexistencia). No obstante, en cuanto a lo que el Tribunal sí que plantea, hay bastante que decir.
Considero desafortunado, dicho desde el más profundo respeto al máximo intérprete de la Constitución, el criterio utilizado por la Sala para descartar la doble imposición, al ser de carácter excesivamente formal. Dicho criterio no parece responder al principio de capacidad económica proclamado en la Constitución Española.
La realidad es que por mucho margen que se pueda conceder al legislador, lo cierto es que un impuesto que grava un mismo hecho imponible que otro, está gravando de forma múltiple la misma capacidad económica. A partir de este punto, puede haber distintas lecturas, pero parece que este hecho es indiscutible.
Si en último término se aplica este criterio a la hora de establecer los distintos impuestos de titularidad local y estatal, lo cierto es que habrá un margen para elevar la carga tributaria notablemente amplio, pues aun cuando se graven hechos imponibles idénticos (siendo irrelevante la existencia de una finalidad extrafiscal) se podría elevar la carga tributaria siempre que no se agotase la riqueza imponible.
La conclusión es, en definitiva, que mediante este pronunciamiento no solo se confirma la vigencia del IVPEE, un impuesto cuya finalidad extra fiscal es inexistente (como en cierto modo el propio Constitucional reconoce) sino que además se da pie a una nueva técnica legislativa, por la cual se podría gravar de forma doble la capacidad económica del contribuyente. Esto se debe a que, mientras no se produzca la doble imposición formal que antes enunciábamos, la posibilidad de gravar una determinada manifestación de capacidad económica es mucho mayor, bajo el pretexto expuesto por el Tribunal Constitucional.
Carlos Martínez Tormo, Graduado en Derecho, Becario en Garrigues.
2. Recientemente, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre esta cuestión, en el Auto de 20 de junio de 2018, del cual se tuvo noticia en las últimas semanas. En dicho auto, la sala procede a analizar la cuestión planteada por el Supremo: Si mediante un tributo con finalidad extrafiscal es posible gravar una manifestación de capacidad económica que ya se encuentra gravada por otro tributo, cuyo hecho imponible resulta idéntico o prácticamente igual. Igualmente, y en particular, analiza en concreto si el IVPEE tiene dicha finalidad o no. En particular, estaríamos hablando de la posibilidad de doble imposición entre el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), y el Impuesto sobre el Valor del Precio de la Energía Eléctrica (IVPEE), tal y como venía indicando el Supremo.
3. En primer lugar, la Sala aclara que efectivamente, pueden existir tributos extrafiscales, y que además los tributos en cuestión pueden tener una finalidad recaudatoria de carácter secundario. El tributo se considerará o no extrafiscal según si predomina la finalidad extrafiscal o no sobre la recaudatoria. Es un concepto especialmente relevante y a tener en cuenta en este tema, pues la duda que alberga el Tribunal Supremo es si el IVPEE realmente tiene una finalidad extrafiscal (la cual, después de todo, parece ser inexistente, como comentaremos a continuación) más allá de su finalidad recaudatoria, destinada a combatir el déficit de tarifa (finalidad que no es discutida por nadie, estando clara su existencia).
4. Partiendo de esta última premisa, el Constitucional analiza si la capacidad económica gravada por el IAE es la misma que la gravada por el IVPEE, dejando a un lado la finalidad extrafiscal, la cual valora más adelante.
La sala analiza como el IVPEE es un impuesto de titularidad estatal, siendo el IAE de titularidad local. A la vista de dichas titularidades, el Constitucional apunta como ninguno de los impuestos objeto de la controversia es de titularidad autonómica.
Se trata de un hecho vital, pues el principio de capacidad económica, consagrado en el artículo 31.1. de la Constitución Española, solo se ve vulnerado en cuanto a la prohibición de la doble imposición cuando así se dispone en la legislación vigente. Esto implica que el legislador tenga, en último término, un amplio margen para determinar cuando existe o no doble imposición. Este margen se ve claramente cuando analizamos el artículo 6.2 de la Ley Órganica 8/1980 de 22 de septiembre de financiación de las Comunidades Autónomas, siendo este el único artículo que prohíbe la duplicidad impositiva, fijándola únicamente “cuando se den los mismos hechos imponibles entre tributos estatales y autonómicos”.
5. A partir de este punto, las conclusiones del Tribunal Constitucional son claras en este aspecto: No existe doble imposición, en tanto que no hay ningún precepto en la legislación que la establezca. Es decir, aun siendo patente que el IAE y el IVPEE gravan los mismos hechos imponibles, debido a la titularidad de los mismos, y a que ninguno es de titularidad autonómica, no se produce doble imposición desde el punto de vista legislativo, en lo que podríamos distinguir entre una doble imposición “material”, y una doble imposición “formal” o de carácter legislativo. En definitiva, el Constitucional considera que para que se vulnere la prohibición de doble imposición, deben de concurrir no solo la primera, sino también la segunda.
Teniendo en cuenta lo anterior, la sala considera innecesario discernir si el impuesto tiene o no una finalidad extrafiscal, ni si esta predomina sobre su función recaudatoria. Esto sería solo necesario, a juicio de la sala, si alguno de los impuestos fuese de titularidad autonómica, pues como antes decíamos, solo en esos casos puede haber doble imposición formal.
6. Para finalizar el auto, el constitucional indica que de cara a su posible alcance confiscatorio, al no haberse aportado indicio alguno de dicho extremo, no puede realizar esa apreciación. Recuerda que es el contribuyente quien debe de probar esta carga, de forma que si no lo hace, no se puede concluir en que el impuesto agote definitivamente la riqueza imponible. En el caso, la sala considera que no se ha aportado ningún indicio al respecto, de forma que rechaza dicha alegación.
En definitiva, a raíz del pronunciamiento del Tribunal Constitucional en el auto que hemos analizado, se ha confirmado la constitucionalidad del IVPEE. Respecto del contenido, considero desacertado que no se profundice más en cuanto a la finalidad extrafiscal del IVPEE (si bien, tímidamente, la propia Sala parece reconocer su inexistencia). No obstante, en cuanto a lo que el Tribunal sí que plantea, hay bastante que decir.
Considero desafortunado, dicho desde el más profundo respeto al máximo intérprete de la Constitución, el criterio utilizado por la Sala para descartar la doble imposición, al ser de carácter excesivamente formal. Dicho criterio no parece responder al principio de capacidad económica proclamado en la Constitución Española.
La realidad es que por mucho margen que se pueda conceder al legislador, lo cierto es que un impuesto que grava un mismo hecho imponible que otro, está gravando de forma múltiple la misma capacidad económica. A partir de este punto, puede haber distintas lecturas, pero parece que este hecho es indiscutible.
Si en último término se aplica este criterio a la hora de establecer los distintos impuestos de titularidad local y estatal, lo cierto es que habrá un margen para elevar la carga tributaria notablemente amplio, pues aun cuando se graven hechos imponibles idénticos (siendo irrelevante la existencia de una finalidad extrafiscal) se podría elevar la carga tributaria siempre que no se agotase la riqueza imponible.
La conclusión es, en definitiva, que mediante este pronunciamiento no solo se confirma la vigencia del IVPEE, un impuesto cuya finalidad extra fiscal es inexistente (como en cierto modo el propio Constitucional reconoce) sino que además se da pie a una nueva técnica legislativa, por la cual se podría gravar de forma doble la capacidad económica del contribuyente. Esto se debe a que, mientras no se produzca la doble imposición formal que antes enunciábamos, la posibilidad de gravar una determinada manifestación de capacidad económica es mucho mayor, bajo el pretexto expuesto por el Tribunal Constitucional.
Carlos Martínez Tormo, Graduado en Derecho, Becario en Garrigues.
