Autor: Sebastián Cerezo Cano. Juez sustituto adscrito al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y Tutor de Derecho Procesal Penal en la UNED de Barcelona. Correo electrónico: sebastiancerezo54@gmail.com
1. Desde que fuese aprobado el Real Decreto (RD) 463/2020, de 14 de marzo, que declaró el estado de alarma, con el fin de afrontar la situación de emergencia sanitaria provocada por el COVID-19 y que impuso, entre otras medidas excepcionales, una serie de prohibiciones expresas referidas a la circulación de las personas, salvo para casos concretos, y sometidos a un estricto control policial, según cifras publicadas por el Ministerio del Interior, a fecha 23 de mayo de 2020, se habían propuesto desde el inicio del estado de alarma, más de 1.044.717 sanciones en vía administrativa a ciudadanos que han incumplido el mandato de confinamiento y se han producido un total de más de 8.547 detenciones de ciudadanos a cargo de todos los cuerpos policiales por conculcar dichas medidas de confinamiento.
Una de las cuestiones que viene siendo objeto de debate, con ocasión del incumplimiento por algunos ciudadanos de las obligaciones que el confinamiento conlleva, es si el simple incumplimiento de las órdenes de restricción de movimientos puede llegar a implicar sin más la comisión de un delito de desobediencia, o, si por el contrario se exige de algún requisito adicional.
El marco normativo básico en esta materia aparece constituido, de un lado, por la Ley Orgánica (LO) 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio que dispone en su artículo 10.1 que el “incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes”, y, de otro, por el RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma, que establece en su art. 7.1 y 2 toda una serie de limitaciones a la libertad de circulación de los ciudadanos por las vías y espacios de uso público, disponiendo en el art. 20 el régimen sancionador al establecer que “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes…”.
De esta forma, ante la inobservancia de las citadas normas, el legislador faculta a la autoridad o a sus agentes a proponer sanciones administrativas o, en casos más graves, actuando como policía judicial, a poner en conocimiento de la Autoridad Judicial o del Ministerio Fiscal hechos presuntamente delictivos.
Asimismo para complementar las normas decretadas se han dictado toda una serie de órdenes ministeriales e instrucciones, debiéndose destacar la Orden del Ministerio del Interior INT/226/2020, de 15 de marzo, por las que se establecen criterios de actuación no sólo para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, sino también para las Policías de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales y para el personal de las empresas de seguridad privada, en relación con el RD 463/2020, de 14 de marzo, estableciéndose en su art. 5, inciso 1 el régimen sancionador al señalar que el “incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes.”.
2. En relación al régimen sancionador, dado que tanto la LO, como el RD como la OM anteriormente referenciadas resultan muy parcas al limitarse en cuanto a las posibles sanciones a imponer a “lo dispuesto en las leyes”, se hace preciso hacer una remisión a las normas que resultarán de aplicación a las personas que infrinjan las medidas limitadoras previstas en el art. 7 del RD 463/2020, de 14 de marzo, las cuales podrán ser sancionadas con multa, siendo éstas, bien la LO 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, bien la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de la Salud Pública o por último la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.
Ahora bien, en aquellos supuestos en que de la infracción administrativa se desprendiera apariencia delictiva, habría que acudir al régimen sancionador previsto en el Código Penal (CP). En efecto, el inciso 3 del art. 5 de la OM INT/226/2020, de 15 de marzo, establece que sin perjuicio de otros delitos o infracciones en los que se pueda incurrir, “conviene recordar que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente pueden ser constitutivos de delitos de atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de resistencia y desobediencia, tipificados de forma específica en los artículos 550 a 556 del Código Penal”.
En su actual redacción, dada por la LO 1/2015, de 30 de marzo, de reforma del Código Penal, el art. 556.1 establece que “1. Serán castigados con la pena de prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses, los que, sin estar comprendidos en el artículo 550, resistiesen o desobedecieren gravemente a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, o al personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”.
Del tenor literal del citado precepto podemos concluir que los sujetos pasivos de los delitos de resistencia y desobediencia son la autoridad o sus agentes y el personal de seguridad privada que coopere con éstos, pero no los funcionarios públicos; que sólo se castigan las conductas descritas cuando se cometan contra dichos sujetos pasivos mientras ejercen sus funciones, pero no con ocasión de ellas u que la pena a imponer puede ser privativa de libertad o de multa según la gravedad del hecho.
3. Centrándonos en la modalidad típica de desobediencia, tal y como indica la actual jurisprudencia, entre otras, SSTS núm. 1219/2004, de 10 de abril; núm. 285/2007, de 23 de marzo y la más reciente núm. 459/2019, de 19 de octubre, para que los hechos sean típicos es necesario que concurran los siguientes elementos: 1.- El carácter terminante, directo o expreso de la orden dictada, debiendo imponer al particular una conducta activa o pasiva; 2.- Su conocimiento por el obligado; 3.- La existencia de un requerimiento por parte de la autoridad; 4.- Debe haber una negativa u oposición voluntaria y manifiesta a cumplir la orden, lo que hace surgir el dolo de desobedecer y 5.- Sólo se considera relevante penalmente la desobediencia que merezca la consideración de grave.
En el actual contexto del estado de alarma, el delito de desobediencia grave del artículo 556.1 CP, al no existir una instrucción común dada por parte de las autoridades competentes del RD 463/2020, hace que exista una disparidad de criterios entre los distintos operadores jurídicos, planteándose, especialmente entre los órganos judiciales, básicamente dos interrogantes, de un lado, si es necesario un requerimiento formal personal previo a un particular o si basta con un mandato imperativo dirigido a toda la población en abstracto, y, de otro, si la reiteración de un incumplimiento administrativo puede desembocar en un delito de desobediencia.
Pues bien, aunque el tipo penal previsto en el art. 556.1 CP no exige que el mandato se haga mediante un requerimiento expreso y formal de la autoridad judicial o administrativa, lo cierto es que dicho presupuesto, tal y como se ha explicado anteriormente, viene siendo exigido de forma mayoritaria por la jurisprudencia. En efecto, diversas son las resoluciones judiciales por desobediencia que se han dictado en el estado de alarma por COVID-19 y así mientras algunos Juzgados condenan por un delito de desobediencia genérica a lo que dispone el RD 463/2020 o su normativa complementaria, prescindiendo del requisito del requerimiento previo, por entender que el acusado tenía conocimiento, a través de los medios de comunicación de forma clara, precisa y concreta de las medidas limitativas de circulación, (entre otras, la Sentencia del Juzgado de Instrucción núm. 3 de las Palmas de Gran Canaria de 26 de marzo de 2020 dictada en el JR núm. 1131/2020), resulta que otros Juzgados (la gran mayoría) exigen para condenar por un delito de desobediencia que el sospechoso hubiese sido requerido expresamente por los agentes de la autoridad, decretando bien el sobreseimiento provisional y archivo de las actuaciones (entre otros, el auto de fecha 24 de abril de 2020 dictado por el Juzgado de Instrucción núm. 4 de Vigo en las DP de PA núm. 696/2020 o el auto de fecha 30 de abril de 2020 dictado por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 2 de Ribeira en el procedimiento de DU de JR núm. 222/2020), o absolviendo al acusado (entre otras, la Sentencia de fecha 30 de abril de 2020 dictada por el Juzgado de lo Penal núm. 1 de la Coruña en el procedimiento de JR núm. 93/2020).
El criterio básico para diferenciar la desobediencia grave, única constitutiva de delito, de la leve, que constituye infracción administrativa, tras ser despenalizada por la LO 1/2015, de 30 de marzo, de reforma del CP, viene dado en función de la intensidad de la conducta de incumplimiento, habiendo establecido el TS que la gravedad de la desobediencia la determinan una serie de parámetros, tales como la negativa persistente y reiterada al cumplimiento de la orden legítima emanada de la autoridad y los agentes, la importancia o trascendencia que tenga el mandato y su incumplimiento o la intensidad de los actos obstativos al cumplimiento. De acuerdo con todos esos criterios delimitadores podemos establecer básicamente dos tipos de conductas infractoras en el actual estado de alarma.
En primer lugar, la infracción simple del confinamiento. Así el mero hecho de abandonar el domicilio vulnerando la obligación de permanencia en el mismo no es constitutivo de delito, sino de una infracción administrativa prevista en la LO 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, por cuanto el principio de intervención mínima exige que la desobediencia sea grave, lo que no parece predicable de aquel ciudadano que sale de su domicilio, aunque sea de forma injustificada. Por otro lado, en caso de que un ciudadano incumpliera la misma orden una segunda o tercera vez, la reiteración de su conducta no supone necesariamente entender que comete un delito de desobediencia, sino que podrá ser objeto de una segunda o tercera infracción administrativa.
Y en segundo lugar encontramos supuestos de incumplimiento tras haber sido requerido el ciudadano de forma expresa, directa e inmediata. Ello ocurre por ejemplo cuando el agente de la autoridad descubre a un sujeto incumpliendo el confinamiento y le ordena a éste que cese en dicha situación y que permanezca confinado en su domicilio, y éste así y todo incumple la orden legítima dada por el agente de la autoridad. En esos casos de desobediencia contumaz y perseverante, dicho comportamiento si tendría relevancia penal y se podría imponer una condena conforme a lo dispuesto en el art. 556.1 CP.
4. Finalmente, cabe señalar que actualmente, el rigor de las medidas limitativas a la libertad de circulación, han quedado claramente suavizadas con la puesta en funcionamiento de las sucesivas fases en que se divide la desescalada, con el objetivo de volver a la normalidad. Dado que no todos los territorios se hallan en una misma fase, resulta obvio que aquellos que se encuentran en una fase más avanzada han difuminado las medidas restrictivas decretadas al declararse el estado de alarma, lo que ha supuesto la derogación de facto del confinamiento, de forma que ahora la desobediencia ha trasladado su epicentro del confinamiento inicial a otras medidas decretadas por la autoridad competente para prevenir y evitar el contagio, entre las que debe destacarse la obligatoriedad del uso de mascarillas en el transporte público, la aglomeración de personas, el mantenimiento de la distancia de seguridad etc…, siendo todo lo anteriormente comentado sobre el confinamiento, perfectamente extrapolable a esas otras medidas que son igualmente susceptibles de ser desobedecidas por los ciudadanos.
