Autora: Carmen Mesa Raya. Doctoranda del Programa de Políticas Públicas y Sociales de la Universidad de Zaragoza. Correo electrónico: cmesaraya@yahoo.es
El concepto de Gobernanza en un concepto borroso que se superpone al de gobernabilidad y buen gobierno. En mi opinión, el elemento clave de la Gobernanza apunta hacia la construcción de la relación entre los agentes implicados en la toma de decisiones sobre los “asuntos públicos”. Un concepto que sin duda alude, aunque no solo, a la interdependencia de los niveles administrativos para diseñar políticas publicas en un Estado multinivel como es el nuestro.
La Gobernanza de un sistema de protección social, como es el caso, se sostiene sobre diversos campos de confluencia: el ámbito objetivo a proteger, las estructuras de gestión diseñadas para articular las respuestas, la traducción en prestaciones a las que la ciudadanía va a tener derecho y sus condiciones de acceso, la participación de otros agentes implicados en la gestión, el papel que se le otorga a las personas que reciben las prestaciones, la financiación, la planificación y evaluación del sistema, y posiblemente algunas más. Todas, de un modo u otro, se ven determinadas por el sistema de gobernanza que se construye en torno al espacio a proteger.
No obstante, y puesto que es imposible en esta breve reseña abordar todos ellos, la intención es analizar algunos aspectos de la interdependencia de los agentes de carácter público del sistema y específicamente, la relación establecida sobre la delimitación competencial entre el Gobierno Autonómico y el Local con el fin de responder al mandato jurídico común de reconocer, regular, garantizar y hacer efectivos los derechos sociales dentro del marco del sistema público de servicios sociales.
A fin de acotar y concretar el análisis me centraré en la Comunidad Autónoma de Aragón, tomando como punto de partida lo acontecido como consecuencia del Estado de Alarma decretado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.
Conviene señalar previamente que el sistema público de servicios sociales, a diferencia de otros sistemas de protección social como el de salud o el de educación, otorga un fuerte protagonismo a las Entidades Locales. De modo que no sólo trata de descentralizar servicios, sino que atribuye amplias competencias a este nivel administrativo más cercano a la población.
Con una estructura similar a la del sistema sanitario, los centros de servicios sociales son los equipamientos comunitarios que funcionan como puerta de entrada a las prestaciones del sistema (establecidas y reguladas por Decreto del Gobierno de Aragón en el catálogo de prestaciones sociales). Estos centros son titularidad de las Entidades Locales con competencia en la materia. En Aragón; 33 comarcas y los municipios de Zaragoza, Huesca, Teruel y Calatayud. Todos ellos con población igual o superior a los 20.000 habitantes.
Para analizar la relación entre el Gobierno Autonómico y las Entidades Locales, es necesario acudir no sólo a la Ley de Servicios Sociales de Aragón, sino también a toda la normativa reguladora de la Administración Local en esta CCAA y de modo específico, al Texto Refundido de Comarcalización, a los Decretos de trasferencias, y a la Ley de Capitalidad.
En definitiva, un complejo sistema normativo que genera disfunciones en su interpretación al estructurar el sistema de servicios sociales en dos niveles: los servicios sociales de competencia local y los servicios sociales de competencia autonómica y no clarificar a quién corresponde el liderazgo y dirección del sistema en su globalidad a fin de conseguir que las demandas y necesidades de las personas y las familias se vean atendidas adecuadamente.
Hechas estas puntualizaciones, vayamos directamente al análisis partiendo como decía antes de la declaración del Estado de Alarma generado por la Covid-19. Una crisis sanitaria que rápidamente se extendió a otros ámbitos como el laboral, el económico y el social.
Muchas personas y familias vieron como sus ingresos mermaban o desaparecían y esto les impedía hacer frente a la cobertura de sus necesidades más básicas como alimentación, pago de vivienda o adquisición de otros bienes de primera necesidad. Los medios de comunicación mostraron las imágenes de las denominadas “colas del hambre”, las redes vecinales se auto organizaban y las entidades sociales desarrollaban su papel, en muchas ocasiones supliendo (que no complementando) el deber de las instituciones públicas.
El Gobierno central decretaba los servicios sociales como servicios de carácter esencial y arbitraba medidas para que el sistema pudiera responder a las demandas acuciantes que en esta materia se estaban generando. Además, atribuía a las CCAAS la función de velar por el cumplimiento de estas medidas por parte de las Entidades Locales adscritas a su territorio. La esencialidad de los servicios sociales implica no sólo su mantenimiento sino su refuerzo ante una situación de emergencia.
Sin hacer un análisis exhaustivo, la respuesta por parte de las CCAAS ha sido diversa. Así, mientras la Comunidad Autónoma Valenciana establecía una Resolución dando indicaciones claras del proceder que debían seguir las Entidades Locales, Aragón establecía medidas sobre aquellas prestaciones y servicios sobre las que ostenta la titularidad de gestión y resolución o sólo de resolución. Respecto a las prestaciones de titularidad local, establecía que “las entidades locales titulares de las Prestaciones Básicas de Servicios sociales desarrollarán su gestión conforme a lo establecido en la distribución de competencias en la Ley de Servicios Sociales y en la Ley de Capitalidad”.
El resultado: cada Entidad Local titular de competencias en materia de servicios sociales en Aragón ha procedido como ha considerado más conveniente. Algunas cerraron sus centros de servicios sociales, otras reforzaron plantillas, otras combinaron teletrabajo con atención presencial. Pero lo importante, más allá de cómo se han organizado, es lo que esto ha supuesto para las personas y familias que necesitaban acceder a sus centros de servicios sociales de referencia para solicitar ayudas de urgencia o el Ingreso Aragonés de Inserción como prestaciones económicas del sistema público de servicios sociales que posibilitan los medios para cubrir necesidades básicas. La situación aún se torna más grave si tenemos en cuenta que ambas prestaciones económicas son consideradas en la normativa que las regula como derechos de naturaleza esencial.
La situación posiblemente más evidente y sobre la que el propio Justicia de Aragón se hizo eco, se ha vivido en Zaragoza capital dado que su volumen integra a más de la mitad de la población aragonesa en su conjunto.
Lo acontecido no ha hecho sino poner encima de la mesa el debate nunca zanjado respecto a la distribución de competencias entre el Gobierno Autonómico (en este caso el Gobierno de Aragón) y las Entidades Locales titulares de competencias en materia de servicios sociales. O quizá y para ser más precisa, el debate sobre qué implica la titularidad de una competencia cuando su ejercicio no está garantizando los derechos reconocidos como derechos subjetivos a la ciudadanía.
En primer lugar, es necesario constatar que las CCAAS tienen la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, aunque algunas Leyes Orgánicas de carácter sectorial a fin de asegurar la igualad en todo el ámbito nacional y en virtud del Art.149 de la constitución española, han entrado y entran en esta materia competencial (sirva de ejemplo la denominada coloquialmente “ley de dependencia”).
En el plano relacional CCAA-Entidad Local parece, al hilo de lo acontecido, que el sistema de (co)gobernanza del sistema está sin construir y se está haciendo, en mi opinión, una interpretación errónea de la autonomía local que conduce a una separación cada vez más pronunciada entre “tus competencias y las mías”. Una forma de entender y hacer que en nada beneficia a la construcción y avance del propio “sistema” de servicios sociales, si realmente queremos que algún día lo sea. Y mucho menos a una ciudadanía ajena a estas cuestiones y a la que lógicamente lo único que le preocupan son las respuestas.
¿Por qué digo que en mi opinión esta “interpretación” de la autonomía local es errónea? Vayan aquí algunas reflexiones al respecto:
La transferencia, delegación o atribución de competencias en las Entidades Locales respecto de determinadas competencias, funciones o servicios deberían realizarse, tal y como se establece en la norma, cuando estas opciones aseguren una mejora en la gestión y en la prestación de los servicios. Siendo la cercanía una cualidad inherente a la administración local, la lectura en clave de un sistema de protección social sólido debería ser asegurar que toda la ciudadanía, viva donde viva, tenga acceso a los mismos servicios y prestaciones y en las mismas condiciones. Y esto no puede ser asegurado sino por una administración con potestad para llevarlo a cabo y que englobe la suma de las partes.
De estas tres posibles opciones enunciadas, la que está generando más controversia para el sistema de servicios sociales es la transferencia de competencias a las Entidades Locales. En el caso de la ciudad de Zaragoza, con su especificidad por la Ley de Capitalidad, se habla de competencias propias.
La transferencia o propiedad de una competencia por una entidad local implica la titularidad de la misma pero siempre en el marco de la normativa básica de referencia establecida por la CCAA.
Aquí estaría el meollo de la cuestión. ¿Qué significa la titularidad de una competencia? ¿Qué papel tiene que desempeñar el Gobierno de Aragón cuando transfiere o atribuye como propia una competencia a una Entidad Local? Tal y como decía anteriormente, la evidencia parece indicar que el Gobierno de Aragón o en su caso, el Departamento competente en materia de servicios sociales, entiende que no puede “inmiscuirse” en las competencias transferidas o propias ( para el caso de Zaragoza) a/de la-s entidad-es locales en esta materia. Viene así a reproducir a nivel autonómico la relación que ella misma mantiene con el Gobierno de la Administración Central. Podríamos decir que en esta materia, Aragón es una Autonomía “cuasi federal”. Se intuyen las diferencias y desigualdades que esta lectura implica para los territorios, para las y los profesionales que intervienen en este ámbito y por supuesto, para la ciudadanía en su conjunto. La relación Administración Central- Administración Autonómica no puede repetir el mismo patrón en la relación Administración Autonómica- Administración Local. Entre otras cosas porque las potestades no son las mismas para cada uno de los elementos que componen ambos binomios.
Digo que en mi opinión es una “lectura e interpretación” errónea sostenida en la prevalencia de la autonomía local porque por encima de ella y de la potestad de autogestión que esta implica, está (o debería estar) la garantía y efectividad de los derechos reconocidos y regulados en la Ley de Servicios Sociales de Aragón y en sus normas de desarrollo.
Siguiendo el ejemplo de nuestro propio Estatuto de Autonomía, una competencia se ejerce de modo exclusivo, compartido o en ejecución. El ejercicio exclusivo de una competencia implica la potestad legislativa, el desarrollo reglamentario y la facultad ejecutiva. Tal y como decía antes, la competencia en materia de servicios sociales es exclusiva del Gobierno de Aragón y de ella se desprende su facultad para elaborar la Ley de Servicios Sociales y todo su desarrollo reglamentario entre el que se encuentran normas tan importantes como la Carta de Derechos, el Decreto que regula las prestaciones sociales, el Decreto que regula las prestaciones económicas – entre ellas las ayudas de urgencia-, el Decreto que regula la organización de los centros de servicios sociales o la Ley que regula en Ingreso Aragonés de Inserción.
La Entidades Locales, en el marco de su autonomía reconocida constitucionalmente pueden desarrollar reglamentos específicos sobre las materias atribuidas, pero siempre atendiendo a lo establecido por la CCAA y lo mismo respecto a la gestión de las prestaciones sociales transferidas. De este modo queda recogido cuando se alude a ello de modo reiterado en las diferentes normas al señalar que estas competencias “transferidas o propias” de las Entidades Locales se desarrollarán según los criterios de planificación del Departamento del Gobierno de Aragón competente en la materia o en el marco de la normativa vigente en materia de servicios sociales.
En definitiva, las Entidades Locales no tienen potestad legislativa sin reglamentaria y por tanto esas competencias transferidas o propias en esta materia las realizan de modo compartido o en ejecución (siguiendo el símil con el Estatuto de Autonomía). La titularidad de la competencia no significa que no deban someterse a ningún control en su desarrollo reglamentario o en su ejecución.
Para mayor claridad, la propia ley de Servicios Sociales establece que corresponde al Departamento competente en materia de servicios sociales ejercer la función inspectora para garantizar el adecuado cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias ordenadoras de los servicios sociales (Art. 46.1 f), o cuando de modo similar recoge, dentro de la función inspectora del Departamento competente en la materia, la de velar por el cumplimiento de la presente ley y sus normas de desarrollo (Art. 87.b).
En consecuencia, y dentro de los límites de análisis que este formato impone, la transferencia de competencias por parte de la CCAA de Aragón a las Entidades Locales o que Zaragoza capital recoja como propias una sería de funciones o servicios en materia de servicios sociales, no debería interpretarse exclusivamente bajo la lógica de la autonomía local puesto que esta debe supeditarse a la potestad legislativa y de desarrollo reglamentario que la propia CCAA de Aragón tiene atribuida en exclusividad y a su facultad para velar que estas se cumplan. Por otra parte, es evidente que el Departamento competente en la materia no debería limitar su acción relacional con las entidades locales a reconocer y regular servicios y derechos. Le compete también mediante la dirección, la planificación y la inspección del sistema en su conjunto, que estos derechos se garanticen y sean efectivos.
Sino conseguimos alzar las miradas localistas y pensar en el bien común de toda la ciudadanía aragonesa no podremos construir un verdadero sistema de protección social basado en derechos de ciudadanía y seguiremos enrocadas en “lo tuyo y lo mío” sin poder blindar derechos que, si o si deberían ser efectivos independientemente de los colores de los gobiernos locales o autonómico.
Si realmente creemos que merecemos un sistema de protección social fuerte y sólido como cuarto pilar del Estado de Bienestar, similar al de Sanidad, Educación o Rentas, tenemos que dejar de jugar con los servicios sociales.
Ahora que tanto se oye hablar de (re) construcción y de (co) gobernanza, sería el momento de revisar la de servicios sociales ¿no creen?
