Maria Inês de Oliveira Martins. Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
A pedido do Supremo Tribunal de Justiça português (STJ), o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) foi recentemente chamado a apreciar, em sede de reenvio prejudicial, duas questões relativas ao seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel. Vale a pena atentar no acórdão do TJUE, que é revelador e continuador das grandes linhas da harmonização do Direito do seguro automóvel (acórdão de 4 de Setembro de 2018, no Processo C/80-17, disponível em http://curia.europa.eu). Mas vale a pena também atentar no acórdão do Supremo Tribunal português (acórdão de 8 de Novembro de 2018, no Processo 770/12.3TBSXL.L1.S1, relator Abrantes Geraldes, disponível em www.dgsi.pt) que, ao aplicar as normas nacionais, interpretadas de acordo com as directrizes do TJUE, aos dados de facto do caso, enfrenta questões comuns a vários ordenamentos e não isentas de polémica.
Na base de ambos os acórdãos, estiveram os factos que se passa a relatar. A proprietária de um veículo automóvel, por motivos de saúde, tinha deixado de usar o seu veículo, conservando-o simplesmente parado no logradouro de sua casa (em propriedade privada, portanto), sem que em relação a ele celebrasse seguro de responsabilidade civil obrigatória. Sem o seu conhecimento ou consentimento, o seu filho pôs o veículo em circulação e veio a ser responsável por um acidente de viação, do qual resultou a sua própria morte, bem como dos outros dois passageiros que com ele viajavam. Não havendo seguro celebrado em relação ao veículo em causa, a indemnização devida às vítimas foi paga pelo Fundo de Garantia Automóvel português, que é o organismo incumbido de reparar os danos causados por condutor não identificado ou não segurado, nos termos do art. 1, n.º 4, da Segunda Directiva.
Na acção, o Fundo procura recuperar não só da herdeira do responsável, como, para o que aqui importa, da proprietária do veículo, os montantes que teve que desembolsar para pagamento das indemnizações. Por sua vez, a proprietária alega, por um lado, que não foi ela a causadora do acidente e, por outro, que não tinha a obrigação de contratar o seguro de responsabilidade civil automóvel. É a este último propósito que se colocam ao STJ dúvidas na interpretação das disposições da Primeira e Segunda Directivas de Seguro Automóvel, vigentes ao tempo dos factos, levando-o a dirigir-se ao TJUE em sede de reenvio prejudicial, colocando-lhe duas questões.
A primeira é a questão de saber se o art. 3, n.º 1, da Primeira Directiva, que determina que os Estados-membros devem adoptar as medidas adequadas para que a responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos com estacionamento habitual no seu território esteja coberta por um seguro, determina que o “proprietário de um veículo automóvel, que o mantém estacionado em propriedade privada e não o usa nem pretende utilizar, mas não o retirou formalmente de circulação, permanece ou não obrigado a celebrar um contrato de seguro de responsabilidade civil obrigatória em relação a esse veículo”.
A resposta do TJUE é afirmativa. O tribunal considera que um veículo que se encontra registado, não tendo ainda sido formalmente retirado de uso, e que está em condições de circular, preenche o conceito de veículo para efeitos do artigo 1, n.º 1), da Primeira Directiva. A intenção que o respectivo proprietário possa ter quanto à sua utilização é irrelevante para estes efeitos; e é de resto esse o entendimento o que maior protecção garante às vítimas de acidentes de viação. Em particular, o Tribunal rejeitou a argumentação apresentada no processo por outros Estados-Membros (Alemanha, Irlanda e Itália), que rebateram a necessidade de tal extensão do dever de celebração de contrato de seguro, invocando que para os casos de ausência de cobertura contratada estaria exactamente disponível o organismo de garantia instituído em cumprimento do art. 1, n.º 4, da Segunda Directiva. Segundo o TJUE, o pagamento de compensações por esses mecanismos deve ser uma medida de ultima ratio, que apenas actua em casos em que em primeira linha houvesse a obrigação de contratar seguro.
Trata-se de uma pronúncia alinhada com a que vem sendo a jurisprudência do TJUE. A protecção das vítimas de acidentes de viação é uma das traves mestras da construção do Direito europeu em matéria de seguro automóvel, que o TJUE tem afirmado uma e outra vez, alargando os deveres de contratação de seguro através de uma compreensão ampla do conceito de «veículo», independente da utilização que se faça, ou se possa fazer, do veículo em causa (Acórdãos de 4 de Setembro de 2014, Vnuk, C‑162/13, n.° 38, e de 28 de Novembro de 2017, Rodrigues de Andrade, C‑514/16, n.° 29).
Por sua vez, o STJ não encontrou especiais dificuldades em transpor este entendimento para o Direito nacional que valia em matéria de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel ao tempo dos factos, e que encontrava a sua fonte principal no Decreto-Lei n.º 522/85, de 31 de Dezembro. A interpretação do TJUE coaduna-se com as normas que estendiam a cobertura a casos de furto ou roubo do veículo, em que o dano é exactamente causado por sujeitos que não têm autorização expressa ou tácita do dono do veículo para o colocarem em circulação (art. 8.º). E o sentido geral deste regime era marcado pela teleologia de protecção das vítimas que o TJUE invoca. De resto, estas considerações valem ainda perante o regime actual, que consta do Decreto-Lei n.º 291/2007, de 21 de Agosto.
No tocante à segunda questão, a parte central da argumentação tem lugar em sede nacional, e não em sede europeia. Trata-se agora de saber se o art. 1.º, n.º 4, da Segunda Directiva preclude que a legislação nacional determine que o organismo de compensação aí previsto tenha o direito de accionar a pessoa que tinha o dever de celebrar o contrato de seguro em causa, quando essa pessoa não seja responsável pelo acidente. Ou seja, trata-se de saber se é “incompatível com o Direito europeu a legislação nacional que determine que tal organismo de compensação pode recuperar os montantes pagos accionando o sujeito que não cumpriu o seu dever de contratação de seguro automóvel, mesmo quando este sujeito não tenha qualquer responsabilidade pelos danos causados”.
A resposta do TJUE é negativa, considerando o tribunal simplesmente que “o Direito europeu não pretender harmonizar as várias matérias relativas às acções interpostas por essas entidades”, não tendo em particular pretendido fazê-lo quanto à determinação dos sujeitos de quem podem recuperar os montantes pagos. Essas matérias são, pois, da competência dos Direitos nacionais.
Perante tal resposta, a tarefa do STJ é apenas a de aplicar o Direito português aos factos. Porém, tal revela-se o nó górdio do caso, já que as normas vigentes eram ambíguas a este respeito, e a jurisprudência era contraditória. Com efeito, a norma central na matéria determinava que, após pagamento, o Fundo de Garantia tinha o direito a sub-rogar-se nos direitos da vítima (art. 25.º, n.º 1). Ora, os direitos da vítima seriam naturalmente direitos contra o responsável civil, causador do dano, e não contra outro qualquer sujeito que não tivesse celebrado o contrato de seguro. Porém, o mesmo artigo previa que, nestas hipóteses, o Fundo teria o direito de accionar as pessoas a quem incumbia a celebração do contrato, e que elas poderiam por sua vez voltar-se contra outras pessoas responsáveis pelo acidente (n.º 3). Justamente esta disposição tornava duvidosa a questão de saber se o direito do Fundo, de recuperação dos montantes pagos às vítimas, procedia contra o sujeito que não tivesse celebrado o contrato, mesmo que este não fosse responsável pelo dano.
Ora, o STJ conclui que tal direito só existia contra quem fosse responsável pela causação do dano. Tal apoia-se, no plano formal, no facto de a norma em causa construir o direito do Fundo, antes de mais, como um direito de sub-rogação nos direitos da vítima. E, sobretudo, apoia-se em argumentos materiais, já que fazer o proprietário não segurado responder perante o Fundo equivaleria a impor-lhe as consequências da responsabilidade civil por acidentes de viação, embora este não seja responsável perante a lei. Assim, perante os factos do caso, embora a proprietária do veículo acidentado tivesse violado o seu dever de contratação de seguro, o Fundo de garantia não poderia recuperar dela os montantes desembolsados.
Esta problemática coloca-se também noutros Estados-Membros (ao que sei, na Polónia); e coloca-se mesmo de um modo mais incisivo perante as normas actualmente vigentes no Direito português, constantes do art. 54.º do Decreto-Lei n.º 291/2007. Embora estas continuem a definir o direito do Fundo como um direito de sub-rogação na posição da vítima (n.º 1), o modo como o concretizam gera perplexidade. Por um lado, estabelece-se que as pessoas contra as quais o Fundo pode exercer os seus direitos são o detentor do veículo, o seu proprietário e a pessoa que tenha causado o acidente, como devedores solidários, independentemente do seu dever de contratação de seguro (n.º 3). Isto compagina-se com as previsões gerais de responsabilidade civil automóvel, que é não só do condutor do veículo, mas também de quem tiver a sua direcção efectiva, utilizando-o no seu próprio interesse, ainda que por intermédio de outrem. Porém, o mesmo artigo estabelece ainda a responsabilidade subsidiária, perante o Fundo, de outros sujeitos, cuja actuação nada tem que ver com o acidente estradal: os sujeitos que tiverem contribuído para qualquer vício do consentimento que tenha determinado a invalidade do contrato de seguro, bem como o comerciante de veículos que não tenha cumprido as formalidades relativas ao seguro automóvel (n.º 4). Ora, estas previsões de responsabilidade voltam-se contra sujeitos cuja actuação nada tem que ver com os danos causados à vítima, e perante os quais ela não teria quaisquer direitos.
Este quadro legal merece crítica, não só em termos formais, por assentar em normas entre si contraditórias, como sobretudo no plano dos fundamentos, por apontar para resultados que se mostram materialmente questionáveis. Com efeito, fazendo responder perante o Fundo, pelos montantes das compensações pagas, sujeitos que não são responsáveis pelo acidente, estas normas alargam excessivamente as previsões de responsabilidade civil objectiva. Deve lembrar-se que estas últimas têm os seus propósitos e alcance específicos dentro do Direito da responsabilidade civil, o que interfere com os próprios requisitos da responsabilização (defendendo-se, por exemplo, um teste de causalidade menos exigente neste âmbito). Por outro lado, a actuação dos sujeitos que não causaram o dano na esfera da vítima, mas violaram deveres relativos ao procedimento de contratação do seguro, apenas põe em causa normas cuja teleologia é relativa ao resultado de obtenção cabal de cobertura seguradora. Tornar estes sujeitos, cuja actuação é aliás muitas vezes meramente negligente, responsáveis pelo dano da vítima, não serve o escopo da prevenção de danos do tipo dos sofridos pelas vítimas.
Acresce que tal solução se mostra desproporcionada, colocando a totalidade das consequências danosas por sobre quem não o causou, quando a alternativa é deixar simplesmente que seja o Fundo de garantia a suportar tais consequências, atendendo a que o seu património é alimentado por um conjunto diverso de fontes (art. 58.º do Decreto-Lei n.º 291/2007). Há, de resto, instrumentos bem mais adequados de verificação do cumprimento das normas sobre seguro obrigatório, como inspecções ou multas; e espera-se que este arsenal seja reforçado com a aprovação da Proposta de alteração da Directiva de seguro automóvel (COM(2018) 336 final).
