Autora: Susana R. García Ruiz Juez Sustituta adscrita al Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla. Correo Electrónico sgarciru@hotmail.com
1. En la presente comunicación voy a tratar de realizar una breve referencia al delito de desobediencia grave previsto y penado en el Código Penal español, bien jurídico protegido, elementos del tipo y requisitos. A continuación, expondré la aplicación de dicha figura penal durante el Estado de Alarma en España decretado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como la polémica doctrinal y jurídica suscitada respecto a las desobediencias producidas en el estado de confinamiento y su inclusión como sanción administrativa o como tipo penal de desobediencia. Por último, analizaré la reciente jurisprudencia existente hasta la fecha y emitiré una serie de conclusiones.
2. El delito de desobediencia, marco normativo y elementos del tipo. Se puede definir dicha figura delictiva como el delito consistente en desatender de forma grave, consciente y sin empleo de violencia o intimidación, las órdenes emanadas de la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, o de personal de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Se encuentra regulado en el artículo 556, Libro II del Código Penal dentro del Capítulo II De los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de la resistencia y desobediencia, del Título XXII Delitos contra el orden público. Dicho artículo fue reformado por la LO 1/2015 de 30 de marzo. Dicha reforma ha venido a dar mayor perspectiva e importancia a la actuación de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, reforzando su protección, ampliando los colectivos objeto de protección y reduciendo el límite inferior de las penas manteniendo el superior. La pena establecida para este delito es de prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses.
La sentencia del Tribunal Supremo 108/2015 de 10 de noviembre de 2015 estableció que el bien jurídico protegido en este delito es el orden público, entendido como orden público constitucional, que se define como la tranquilidad o normalidad en el ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas, más que el tradicional principio de autoridad entendido como la que la ciudadanía deposita en las instituciones para el ejercicio adecuado de las funciones que desempeñan al servicio de una sociedad democrática.
En cuanto a la conducta típica desplegada en este tipo de delitos, se castigan dos acciones:
1. Consiste desobedecer gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, o al personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
2. Consiste en la desobediencia a la autoridad o agente de la misma o personal de seguridad privada en cooperación con las fuerzas y Cuerpos de Seguridad. La desobediencia consiste en no hacer lo que se ordena, incumplir una orden o un mandato.
La desobediencia ha de ser concluyente y clara, que ponga de manifiesto la rebeldía al cumplimiento de la orden o mandato y debe ser grave. Para ser considerada grave es necesario analizar diferentes circunstancias como son por un lado la persistencia del incumplimiento ante la reiteración del mandato, la categoría de la autoridad o agente del que emana, la importancia o trascendencia que tiene el mandato y su incumplimiento, la intensidad de los actos obstativos al cumplimiento y el mayor o menor desmerecimiento que en el caso concreto haya tenido para la autoridad o sus agentes la desobediencia y por otra parte debe haber evidencia de la actitud de rebeldía, así como la negativa persistente a cumplir el mandato.
Los requisitos necesarios de la conducta típica, se encuentran recogidos en la sentencia de 18 de marzo de 2015 dictada por la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, que con cita, entre otras de la sentencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2014 nos enseña que “conforme establece la doctrina de esta Sala (ver, entre otras, la STS de 20 de enero de 2.010 ) el delito de desobediencia a la autoridad o sus agentes del art 556 CP …, requiere, desde el punto de la vista de la tipicidad, la concurrencia de los siguientes elementos:
a) la existencia de un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta, emanado de la autoridad o sus agentes;
b) que el mandato se halle dentro de las legales competencias de quien lo emite;
c) que la orden, revestida de todas las formalidades legales, haya sido claramente notificada al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido;
d) la resistencia del requerido a cumplimentar aquello que se ordena;
e) la concurrencia del dolo de desobedecer, que implica que frente al mandato persistente y reiterado se alce el obligado a acatarlo y cumplirlo en una oposición tenaz, contumaz y rebelde;
f) la gravedad de la conducta, que diferencia el delito de la falta de desobediencia leve».
En cuanto al sujeto activo puede ser cualquier persona física o jurídica y como sujetos pasivos únicamente podrán ser:
a) La autoridad o sus agentes en ejercicio de sus funciones. Quedan excluidos los funcionarios. Para ser objeto de protección de este delito estos sujetos deben hallarse en el ejercicio de sus funciones públicas, es decir, “de servicio” y ejerciendo funciones que le son propias a su competencia y jurisdicción.
b) El personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en ejercicio de las mismas. La reforma ha supuesto la ampliación de los sujetos objeto de protección al incluir al personal de seguridad privada, si bien, éste será sujeto protegido en este delito sólo cuando se halle desarrollando actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Por último, el elemento subjetivo de lo injusto exige el dolo en la acción, es decir, de forma deliberada o intencional, lo que exige que el sujeto activo conozca todos los elementos que conforman el delito, es decir que se trata de una orden que proviene de un agente de la autoridad o personal de seguridad privada en colaboración con Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el contenido concreto de la orden y su deber de cumplirla, y a pesar de ello no la cumpla conscientemente.
3. En cuanto a la aplicación del delito de desobediencia durante el Estado de Alarma es necesario exponer en primer lugar la diferente normativa que se ha creado con motivo del COVID-19.
Así el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 ha causado un gran impacto en la sociedad. Las disposiciones de este Real Decreto han afectado a numerosos sectores de actividad, pública y privada, personas, profesionales autónomos y empresas. Nunca antes en esta época se había producido una pandemia global que diese lugar a un confinamiento que durara meses. Ello ha provocado consecuencias de toda índole. La capacidad de deambulación o libertad de circulación se reducía a los siguientes supuestos: (i) la adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, (ii) la asistencia a centros sanitarios, (iii) el desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial, (iv) el retorno al lugar de residencia habitual, (v) las salidas de asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, o a personas con discapacidad o especialmente vulnerables, (vi) las salidas a entidades financieras, (vii) las que se correspondan con una causa de fuerza mayor o situación de necesidad o, (viii) en último lugar, por cualquier otra actividad de análoga naturaleza debidamente justificada.
Con el fin de mantener las medidas restrictivas acordadas en este Estado de Alarma se han impuesto una serie de normas de obligado cumplimiento en la sociedad, so pena de sancionar su no seguimiento, interviniendo de esta forma la jurisdicción administrativa y la penal in extremis.
En estos meses de confinamiento total el delito de desobediencia ha tenido un peso importante. La actividad de control llevada a cabo por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado junto con las unidades militares tienen la condición de agentes de la autoridad mientras dure el estado de alarma actual. En dicho Real Decreto se establece en su artículo 20: “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio”. Por otra parte, la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, en el artículo 10 nos remite nuevamente «a lo dispuesto en las leyes», sin especificar.
En el contexto que ahora estamos analizando el delito de desobediencia debe ser analizado desde una perspectiva casuística en razón al caso concreto y por supuesto con proporcionalidad. Para que se considere que el delito de desobediencia grave se ha cometido en el actual estado de alarma debe fijarse claramente que la desobediencia a la orden del agente de la autoridad es grave. El parámetro de análisis del carácter de la desobediencia en su modalidad de grave se va aplicar en estas situaciones en la que el ciudadano se niega a regresar a su domicilio y aceptar la orden de la gente de la autoridad. Sin embargo, dicho concepto no ha estado exento de polémica, pues se han de cumplir todos y cada uno de los requisitos enumerados en el epígrafe anterior.
La desobediencia grave a los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones ante los requerimientos sobre explicaciones a los ciudadanos que incumplen el art. 7 RD 463/2020 y no dan razón segura y justificada de su presencia en la calle pueden suponer una modalidad de resistencia activa no grave del artículo 556.2 del CP. Sin embargo, entendemos que en modo alguno puede subsumirse dichas conductas en el delito de desobediencia al no existir el requisito del requerimiento previo personal, debiendo sancionarse únicamente de forma administrativa. Y respecto a la aplicación del delito de desobediencia en su vertiente grave como explica el Magistrado Magro Servet es preciso poner en relación esa orden del agente con la gravedad de lo que se trata de evitar y que es el alcance extensivo de la orden, siendo la oposición física del ciudadano a ser interceptado, o atender a la petición de explicaciones del agente, y exhibir su identidad analizado en el contexto de gravedad del estado de alarma y el peligro que con la desobediencia supone para el resto de la ciudadanía. Aun así, entiendo que dicha conducta habrá de ser muy grave y reiterada para tener cabida en el artículo 556.1 del CP.
4. Es posible plantearse cuál es el Orden Jurisdiccional competente: administrativo o penal.
El Real Decreto de Alarma impone una serie de prohibiciones referidas a la circulación de personas, pero no contiene concretos mandatos a personas que infrinjan la prohibición.
Entiendo que la observancia de las normas generales solo dará lugar a cumplimientos o incumplimientos y sanciones administrativas, pero no a delitos de desobediencia. La situación que se está dando con mayor frecuencia como también expone Magro Servet, es la negativa de los ciudadanos que son requeridos por los agentes de la autoridad cuando la falta de atención de los ciudadanos ante el requerimiento de los agentes conlleva en un exceso ante la mera desobediencia leve que es infracción administrativa y traspasa el umbral que exige llevar a cabo la detención por desobediencia grave.
La orden dictada el 15 de marzo por el Ministerio del Interior fija los criterios de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado reseñando tanto la Ley 4/2015, de 30 de marzo, de Seguridad Ciudadana como el Código Penal. La frontera entre el ámbito administrativo y el ámbito penal pueden llegar a acercarse, sin embargo, analizando las distintas conductas que se pueden subsumir en uno y otro ámbito no debe haber confusión.
La Ley de Seguridad Ciudadana establece que serán de aplicación sus sanciones por desobediencia o resistencia a la autoridad “cuando éstas no sean constitutivas de delito”. Esta misma Ley de Seguridad Ciudadana cataloga como infracciones graves —recogidas en su artículo 36.6—: «la desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.
Sin perder de vista que el derecho Penal debe ser la ratio última conforme al principio de intervención mínima, en estos tiempos del COVID-19, el orden penal, el que tiene mayor y más severo grado de punición, ofrece distintos posibles delitos en los que nuestras dolosas o imprudentes conductas, contrarias a la reglamentación del Real Decreto del Estado de Alarma.
La distinción entre la infracción administrativa y el delito de desobediencia está originando polémica produciéndose resoluciones judiciales que entienden que el RD de Alarma impone una serie de prohibiciones referidas a la circulación de personas, pero no contiene concretos mandatos a personas que infrinjan la prohibición.
Por lo tanto, la distinción entre la desobediencia como infracción administrativa y la desobediencia como delito vendrá dada por la naturaleza de dicha acción. La STS 27/2013, de 21 de enero recoge los siguientes criterios que diferencian la desobediencia grave, constitutiva de delito, de la leve constitutiva de infracción administrativa: a)La reiterada y manifiesta oposición al cumplimiento de la orden legítima, emanada de la autoridad y los agentes. b) Grave actitud de rebeldía. c) Persistencia en la negativa, esto es, en el cumplimiento voluntario del mandato. d) La contumaz y recalcitrante negativa a cumplir con la orden.
Visto lo anterior entiendo que dichas conductas no pueden ser considerada delito de desobediencia, ya que si bien existe un mandato expreso de hacer (no salir del domicilio salvo en los casos permitidos) y la orden reviste las formalidades legales exigibles, carece del requisito del sujeto pasivo, ya que la orden proviene del Real Decreto y no de un agente de la autoridad en el ejercicio de sus funciones. Otro caso será cuando los agentes de la autoridad se dirijan a un sujeto por contravenir el Estado de Alarma y ante esos mismos agentes lo incumpla una y otra vez a pesar del requerimiento personal, no justificando el incumplimiento de forma persistente. En ese caso estimo que se dan los requisitos del delito de desobediencia grave. Así la Sentencia nº 722/2018, de 23 de enero de 2019, en relación con el delito de desobediencia imputado a un particular establece que “es entendible que en aquellas ocasiones en las que el delito de desobediencia se imputa a un particular, el carácter personal del requerimiento adquiera una relevancia singular. Sólo así se evita el sinsentido de que un ciudadano sea condenado penalmente por el simple hecho de desatender el mandato abstracto ínsito en una norma imperativa”.
Numerosa jurisprudencia existe ya, de los llamados Órganos Menores, respecto a la calificación del incumplimiento de la orden de confinamiento y por ende del Estado de Alarma como delito de desobediencia grave.
Así se pueden traer a colación la sentencia del Juzgado de Instrucción nº 2 Pontevedra, Auto 16 Abr. 2020 donde se juzgaba a un sujeto que había sido detenido por la presunta comisión de un delito de desobediencia. En el auto dictado se subraya la necesidad de que los mandatos emitidos por la autoridad y sus agentes en el ejercicio de sus funciones sean concretos, en el sentido de que no sean desconocidos para sus destinatarios. La conducta es desobedecer, y ello supone omitir el comportamiento que impone el mandato. Para poder omitir ese comportamiento tiene que ser conocido su contenido y que fue objeto de un mandato. Para el Magistrado, “la observancia de las normas generales solo dará lugar a cumplimientos o incumplimientos, pero no a delitos de desobediencia; insiste en que solo se puede desobedecer un mandato concreto, de forma que una norma general, aunque introduzca prohibiciones, no es susceptible por sí misma de ser desobedecida desde el punto de vista penal .Ello exige probar que se produjo un requerimiento formal que explicara que era un mandato, qué era lo que se mandaba y cuál era la consecuencia de no cumplirlo, porque lo que constituye el delito es el hecho de conocer el mandato, el deber de atenderlo y el hecho de no atenderlo”.
Otro ejemplo de ello fue la sentencia dictada por un Juzgado de Vitoria que absolvió a un individuo, ya que según el Magistrado “‘las pruebas efectuadas acreditan de forma rotunda, contundente y más allá de toda duda que los hechos ocurrieron tal y como se han declarado probados’. No obstante, estos hechos ‘no pueden incardinarse en el delito de desobediencia grave a la autoridad por el que se interesa la condena del acusado por el Ministerio Fiscal. Y tratándose de unos hechos que no pueden encuadrarse en el artículo 556.1 del Código Penal, lo procedente es el dictado de una sentencia absolutoria al resultar aquellos penalmente atípicos’. ‘El mero incumplimiento’, añade, ‘de las limitaciones derivadas del estado de alarma no implica automáticamente y per se, sino va acompañado de un plus en la conducta llevada a cabo, la comisión de en un delito de desobediencia grave a la autoridad o sus agentes, y ello, aunque nos encontramos ante una persona que pudiera ser reincidente o reiterativa en tal actuación. Tal forma de comportarse podrá ser sancionada, a lo sumo y con ciertas dudas, desde un punto de vista administrativo’. Al igual que la anterior sentencia citada no hubo ‘un previo requerimiento personal’. La sentencia destaca que ‘en el supuesto de que la persona sea reincidente, lo procedente pudiera ser la imposición de una sanción económica mayor. Pero en ningún caso puede llegarse a una condena penal, por la presunta comisión de un delito de desobediencia grave, por el genérico incumplimiento del ordenamiento jurídico o de una norma por mucho que el mismo sea reiterado o cometido varias o múltiples veces, máxime cuando no haya existido un requerimiento expreso previo personal y directo al obligado a cumplir aquel, requerimiento en el que se indique claramente lo que debe o no debe hacerse y en el que se haga expresa advertencia de las consecuencias del incumplimiento’.
‘Y es que la jurisprudencia del Tribunal Supremo’, insiste, ‘ha indicado de forma reiterada que el delito de desobediencia solo podrá entenderse cometido cuando exista un previo requerimiento personal, hecho nominalmente a la persona concreta que supuestamente desobedece, para que modifique su comportamiento.
‘El acusado no fue requerido de manera específica y concreta por una autoridad o sus agentes a modificar un determinado comportamiento. El incumplimiento reiterado de una norma administrativa no puede constituir un delito de desobediencia, ya que los sucesivos incumplimientos pueden ser objeto de sus correspondientes sanciones administrativas, pero no se traspasará la frontera del ilícito administrativo convirtiéndose en infracción penal. En definitiva, la suma de infracciones administrativas no eleva directamente, sin más, tal actuación a la categoría de ilícito penal’.”.
Sin embargo, se han dictado numerosas sentencias dictadas condenatorias en juicios rápidos de conformidad acogiendo la comisión del delito de desobediencia grave en casos muy similares a los citados. Ello, teniendo en cuenta la falta de garantías que suscita este tipo de enjuiciamiento rápido, debido a la rapidez e inmediatez y a la falta de razonamiento jurídico del hecho enjuiciado, dichas condenas son más que cuestionables.
5. Para terminar se pueden extraer las siguientes conclusiones:
1. El principio de intervención mínima debe presidir siempre a nuestro Derecho Penal.
2. Para que se entienda cumplido lo previsto en el apartado 1 del artículo 556, debe tratarse de una desobediencia clara, manifiesta y grave, mostrando un ostensible rechazo al cumplimiento de la orden o requerimiento efectuados por la autoridad competente.
3. Para que se entienda cometido el delito de desobediencia grave a la autoridad es necesario que la orden emane de una orden dirigida directa y expresamente a la persona concreta, de forma personal (requerimiento personal previo).
4. Desobedecer normas generales, como en este caso pueden ser las que emanan del Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo que declaraba el estado de alarma sanitaria, estaremos cometiendo una infracción administrativa.
5. El cumplimiento reiterado de la orden de confinamiento por parte de los agentes de la autoridad que requieran personalmente al sujeto, si puede dar lugar a la comisión de un delito de desobediencia grave.
6. Ni el RD 463/2020 en su artículo 20, ni la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio aclara o especifica las posibles sanciones aplicables ante la vulneración de lo previsto en el RD 463/2020, puesto que en ambas se remite “lo dispuesto en las leyes”. Deberá ser la jurisprudencia la que precise dicho concepto y la jurisdicción aplicable a los diferentes supuestos.
