Medidas de prevención de la violencia de género en la época del COVID-19: situaciones prácticas

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Autora: Mª José Leonís Sánchez, Jueza adscrita al TSJ Comunidad Valenciana.

A raíz de la epidemia causada por el Coronavirus SARS-CoV 2, causante de la enfermedad denominada COVID-19 fue declarado el Estado de Alarma el pasado 14 de marzo de 2020 a través del Real Decreto 463/2020. El objeto de este análisis es determinar qué problemas prácticos puede ocasionar en cuanto a las medidas de prevención la epidemia que actualmente nos aflige.

Como respuesta legislativa inmediata, el pasado día 1 de abril de 2020 se publicó en el “Boletín Oficial del Estado” el Real Decreto-Ley 12/2020, de 31 de marzo, de medidas urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género.

Dentro de la fecunda actividad legislativa producida en las dos últimas décadas para abordar el fenómeno de la violencia de género y proteger a las víctimas de tal fenómeno, endémico en nuestra sociedad (y posiblemente, por desgracia, en nuestra especie), el referido Real Decreto-Ley destaca por abordar la problemática del fenómeno en una situación concreta con referencia a un momento temporal determinado, pero que previsiblemente generará efectos en toda la sociedad que perduren en el tiempo. Ello se hace notar en la Exposición de Motivos, haciendo referencia a la obligación de las autoridades, de conformidad al artículo 18 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el Estado de Alarma, de adoptar las medidas necesarias para asegurar la prestación de los servicios esenciales que les son propios. Tales servicios esenciales incluyen la prevención de la violencia de género, en el marco de las obligaciones legales (art. 19 de la Ley Orgánica 1/2004, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género) e internacionales (art. 4 del Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica, celebrado en Estambul el 11 de mayo de 2011) del Estado. Recuérdese que estas últimas son incorporadas al ordenamiento jurídico interno por la vía del artículo 10 de la Constitución, por lo que también resultan obligatorias para el Estado en el orden constitucional.

El articulado breve y conciso del texto, dividido en dos Capítulos, responde sin duda a su naturaleza de norma de emergencia, desarrollada en tal contexto y con objeto de abordar las situaciones producidas en el fenómeno que busca prevenirse en el marco de una situación nueva, desconocida para el legislador y los agentes sociales.

2.1. El Capítulo I, que contiene los artículos 1 a 6, regula las medidas para garantizar el funcionamiento de los servicios de asistencia y protección integral a las víctimas de violencia de género. El Capítulo II regula medidas para favorecer la ejecución de los fondos del Pacto de Estado contra la Violencia de Género por las Comunidades Autónomas. El objeto de este análisis es profundizar en las medidas de protección y la nueva situación creada por el confinamiento y la pandemia, así que el aspecto institucional y dotación económica es cuestión aparte, por lo que el Capítulo II no se analizará.

2.1.1. Así, el artículo 1 garantiza la naturaleza de “servicio esencial” de los servicios recogidos en los artículos 2 a 5 del mismo (fundamentalmente, los principales servicios públicos relacionados con la violencia de género).

2.1.2. El artículo 2 es un artículo dirigido a crear obligaciones para las Administraciones Públicas, a fin de adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar la prestación de los servicios de información y asesoramiento jurídico 24 horas, del Servicio Telefónico de Atención y Protección a las Víctimas de Violencia de Género y de los servicios de asistencia social integral, comprensivos de la orientación jurídica, psicológica y social, adaptando su prestación a las necesidades excepcionales derivadas del Estado de Alarma. Analizando este artículo, se aprecia que en buena medida recoge servicios ya existentes y no crea nuevos, sino únicamente la necesidad de adaptar la prestación de tales servicios a las “necesidades excepcionales” que provengan del Estado de Alarma. Por ello, quizá la parte más destacable sea el último párrafo, donde sí se prevén formas de adaptación como la mensajería instantánea, como alternativa a la intervención telefónica, o la alerta con geolocalización, y la necesidad de tener en cuenta la situación de permanencia domiciliaria. Es posible que la naturaleza de norma inmediata y de emergencia haya hecho necesaria esta escueta previsión, dejando para el desarrollo reglamentario las formas en que las Administraciones Públicas puedan adaptar la prestación de los servicios a la situación excepcional procedente del Covid 19. No obstante, puede apreciarse su valor a los efectos de evitar que autoridades o instituciones públicas se excusen en la existencia de la epidemia para cesar o disminuir en la prestación de los servicios relacionados con la violencia de género, en tanto que crea una obligación, directa e inequívoca, para las mismas. En todo caso, se trata de una medida especialmente valiosa en cuanto que el empleo de medios telemáticos para el control, disminuye el riesgo para la víctima hasta el momento de implementación de otras medidas, como puede ser la implantación de dispositivos de alarma.

2.1.3. El artículo 3, en línea similar al anterior, obliga a las Administraciones Públicas a garantizar el normal funcionamiento de centros de emergencia, de acogida, pisos tutelados y alojamientos seguros para las víctimas de violencia de género, explotación sexual y trata. Se prevé, acertadamente, la obligatoriedad de equipar tales centros con los equipos de protección individual. Se acuerda asimismo que se proceda al ingreso en tales centros cuando la respuesta de emergencia conlleve el abandono del domicilio “para garantizar la protección de la víctima y de sus hijos e hijas”.  Una interpretación razonable de este artículo debe conducir a que sólo se procederá de esta manera, si la víctima consiente en ello, o no dispone de viviendas alternativas adecuadas y haya de procederse así en interés de los hijos menores, puesto que lo contrario conduciría a una restricción injustificada del derecho a la libertad (art. 17 de la Constitución). También se aprecia un posible conflicto de normas en el caso de que la víctima quisiera establecerse en otro domicilio de su propiedad o al que tuviera derecho de otro modo, pero que no pudiera desplazarse a él por las restricciones de movimiento establecidas por el art. 7 del RD 463/2020 a raíz de la epidemia. En tal caso habría de ponderarse el origen no voluntario de su situación, la condición de “mal menor” y el conflicto de intereses constitucionalmente protegidos entre los artículos 17 (libertad de desplazamiento) y 19 (libertad de fijación del domicilio) de la Constitución, con el derecho a la vida e integridad física y moral de los individuos (art. 15) y la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho a la salud de todos (art. 43, apartados 1 y 2; este no constituye un “derecho fundamental”, sino un “principio rector de la política social y económica” aunque su relación con el art. 15 parece indudable a los efectos de la legitimidad de las limitaciones a la movilidad acordadas por la pandemia) para determinar si la víctima puede, excepcionalmente, desplazarse a tal domicilio o debe forzosamente aceptar el traslado a los centros referidos. También cabría ponderar, en tal caso, el peligro de contagio de la propia víctima y sus hijos e hijas en el caso de ingreso en tales centros frente al mal menor que podría suponer que fueran a un domicilio situado fuera del ámbito ordinario de desplazamiento en las restricciones acordadas por la pandemia.

El apartado 3 del artículo examinado determina la posibilidad, cuando sea necesario para garantizar la acogida de la víctima y de sus hijos o hijas, de disponer el uso de los establecimientos de alojamiento turístico, conforme a la Orden TMA/277/2020, de 23 de marzo, que declaró servicios esenciales a determinados alojamientos turísticos y adoptó las disposiciones complementarias. Esta medida permite emplear un recurso no utilizado por la sociedad, el establecimiento de alojamiento turístico durante la pandemia y dedicarlo a una finalidad necesaria, por lo que puede calificarse a priori como acertada, especialmente dado que no existe redundancia en cuanto el art. 2 de la referida Orden no hace mención expresa de las víctimas de violencia de género, por lo que su inclusión queda claramente definida. Por último, el apartado 4 del artículo dispone la aplicabilidad de la Orden SND/275/2020, de 23 de marzo, en sus apartados segundo, tercero y cuarto, para las medidas complementarias de carácter organizativo y suministro de información en el ámbito de los centros de carácter residencial.

2.1.4. En términos similares al artículo 2, el artículo 4 dispone que las Administraciones Públicas competentes adoptarán las medidas necesarias para garantizar el normal funcionamiento y prestación del servicio integral, incluyendo puesta a disposición, instalación y mantenimiento, de equipos de dispositivos telemáticos, del sistema de seguimiento de medidas cautelares y penas por violencia de género. Acaso la medida más llamativa sea la posibilidad de las Administraciones Públicas de dictar instrucciones que sean necesarias a las empresas prestadoras de los servicios.

2.1.5. El artículo 5, en relación a las personas trabajadoras que por razón de su actividad profesional tengan contacto directo con las víctimas y quienes presten servicios en los centros relacionados, establece una obligación bidireccional, en relación a estos, de adoptar las medidas de protección establecidas por el Ministerio de Sanidad en función a su nivel de exposición y, en relación a las Administraciones Públicas y empresas proveedoras de servicios, de dotarles de los equipos de protección individual.

El último artículo del capítulo dispone el mantenimiento de las campañas institucionales de comunicación y concienciación.

2.1.6. Se trata así de una reforma encaminada a aspectos de eficiencia y eficacia de los servicios y medidas en materia de Violencia de Género ya existentes, asegurando su financiación, prestación y no interrupción frente a la perturbación social ocasionada por la pandemia, uno de cuyos muchos efectos reverberatorios repercute en la situación doméstica de los hogares, generando nuevos problemas de violencia de género o agravando los ya existentes.

Fuera de lo establecido por el RDL 12/2020, como otros elementos factuales a tener en cuenta en la nueva realidad, habrá que analizar, por ejemplo, la colaboración de las comunidades vecinales en la prevención de la violencia de género, muy importante para poner de manifiesto situaciones de riesgo no denunciadas por la víctima; no sólo durante el confinamiento sino con posterioridad y en vista de que en la situación de “nueva normalidad”, ante la persistencia del riesgo por virus y la ausencia actual de una vacuna, es previsible un mayor tiempo de permanencia en el domicilio de la población.

También se aprecia la necesidad de articular instrumentos para conjugar las necesidades sanitarias con las de protección en materia de Violencia de Género. Así, por ejemplo, sería conveniente actualizar los protocolos de actuación en los Hospitales, Centros de Atención Primaria y otras instituciones sanitarias para garantizar que el personal médico y sanitario pueda colaborar eficazmente en la prevención de la Violencia de Género, dada una situación en la que, comprensiblemente, sus prioridades no han podido abordarla en muchos casos dada la situación de colapso sanitario que se produjo a raíz de la pandemia.

Otro problema práctico relacionado que podría plantearse es el caso de que, frente a lo previsto en el art. 3 del RDL 12/2020, sea el agresor  quien deba abandonar el domicilio según medida adoptada conforme al art. 544 bis (prohibición de residir en lugar determinado o acudir a él) o 544 ter LECrim (atribución a la víctima del uso y disfrute del domicilio familiar), si el agresor careciera de domicilio alternativo o si, para acceder a él, tuviera que desplazarse contra las restricciones impuestas por el art. 7 RD 463/2020.

Finalmente, no puede ignorarse la problemática en materia de prevención de salud que puede ocasionar la necesidad de que la víctima, especialmente si es persona en situación de riesgo, tenga que desplazarse para declarar a las comisarías de policía o a las sedes judiciales en instrucción o enjuiciamiento, por lo que resulta conveniente, aparte de la inversión procedente para garantizar las medidas sanitarias e higiénicas adecuadas en tales centros, la necesidad de potenciar la actuación telemática, en la actuación policial y en el procedimiento judicial, siempre salvaguardando tanto el derecho a denunciar y a personarse como acusación de la víctima, como el derecho de presunción de inocencia y a usar los medios de prueba pertinentes para su defensa del acusado y todos los derechos fundamentales de las partes intervinientes en un proceso penal, de forma similar a como ha previsto el RDL para las medidas de seguimiento y control u obligatoriedad de empleo de equipos de protección. Además, no puede obviarse que la pandemia de coronavirus también supone un riesgo para los agentes, muchos de los cuales se han infectado y para los profesionales jurídicos, desde jueces, fiscales, letrados de la administración de justicia, y funcionarios, abogados y procuradores, funcionarios de oficinas anexas a los Juzgados como el Registro Civil o de protección a las víctimas de violencia de género. Ello, además de ser un interés protegido en sí mismo, pues tales profesionales también tienen derecho a la salud y a su integridad física y personal, influye en la capacidad de respuesta del sistema frente a las amenazas, por lo que será necesario un sobreesfuerzo del Estado si se quiere evitar que además de los daños directos provocados por el virus, se produzcan graves daños a la vida, salud, integridad física y otros bienes jurídicos de las víctimas de violencia de género.

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