El impacto de la crisis sanitaria del COVID-19 en la jurisdicción contencioso-administrativa

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Autor: Alberto Picón Arranz, PDI Predoctoral en Universidad de Valladolid. Correo electrónico: alberto.picon@uva.es

1. El escenario de crisis sanitaria que atravesamos no deja de plantear dudas y desafíos a todos los niveles. El Derecho no es una excepción. De este modo, el pasado 29 de mayo de 2020 tuvo lugar la celebración del Congreso Internacional ON-LINE sobre Retos jurídicos planteados por el COVID-19, en el cual pudimos reflexionar y sacar interesantes conclusiones aplicables a las diferentes áreas jurídicas, tanto públicas como privadas.

A lo largo de las próximas líneas trataremos de centrarnos en cómo la situación excepcional provocada por el COVID-19 ha afectado en concreto a la jurisdicción contencioso-administrativa y, lo que es más importante, como va a ser la “nueva normalidad” en los procesos contencioso-administrativos. Para ello haremos alusión, en primer lugar, a la desconcertante normativa relativa a la suspensión y reanudación de los plazos procesales en el ámbito contencioso y, posteriormente, a las medidas propuestas por el Consejo General del Poder Judicial para tratar de mitigar y agilizar la acumulación masiva de asuntos provocada por el estado de alarma, así como el previsible aumento de la litigiosidad derivada de la propia crisis del COVID-19.

2. El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, declara en su Disposición Adicional segunda que “se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales”. Dentro del orden contencioso-administrativo no se aplicará esa suspensión a los procedimientos para la protección derechos fundamentales ni tampoco a la tramitación de autorizaciones o ratificaciones judiciales referidas a limitaciones de derechos fundamentales.

El citado Real Decreto añadía que la suspensión e interrupción de los plazos procesales tendría la misma duración que la vigencia del estado de alarma o sus sucesivas prórrogas. Tal y como está redactado el Real Decreto, y obviando las imprecisiones terminológicas y la mejorable redacción del texto, todo parecía indicar que, una vez finalizado el estado de alarma, los plazos se reanudarían y no empezarían a contar de cero otra vez.

Dicho lo cual, el panorama cambia radicalmente con la publicación en el Boletín Oficial del Estado el 29 de abril del Real Decreto-Ley 16/2020 de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia. Del citado Real Decreto-Ley destacamos tres ideas fundamentales:

– En su artículo 1, el Real Decreto-Ley habilita, para todas las actuaciones judiciales urgentes los días 11 a 31 de agosto de 2020 a excepción de los sábados, domingos y festivos.

– El artículo 2.1, tratando de disipar las dudas creadas por el Real Decreto de 14 de marzo, dispuso que los términos y plazos suspendidos por el inicio del estado de alarma “volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente”. Es decir, ya no hay reanudación, sino que se volverá a computar el plazo íntegro desde el día siguiente al fin del estado de alarma.

– El artículo 2.2 realiza una puntualización relacionada con la interposición de recursos:

“Los plazos para el anuncio, preparación, formalización e interposición de recursos contra sentencias y demás resoluciones que, conforme a las leyes procesales, pongan fin al procedimiento y que sean notificadas durante la suspensión de plazos establecida en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, así como las que sean notificadas dentro de los veinte días hábiles siguientes al levantamiento de la suspensión de los plazos procesales suspendidos, quedarán ampliados por un plazo igual al previsto para el anuncio, preparación, formalización o interposición del recurso en su correspondiente ley reguladora”.

Se trata, en definitiva, de una medida que trata de garantizar la existencia de tiempo suficiente para poder recurrir una resolución judicial sin que en ningún caso se vean mermadas las posibilidades de defensa de las partes.

En conclusión, lo que provoca este Real Decreto-Ley es una ampliación generalizada de todos los plazos procesales que se traduce, inevitablemente, en una mayor acumulación de asuntos y una mayor duración de los asuntos ya iniciados con anterioridad a la declaración del estado de alarma.

Pues bien, por si esto fuera poco, el Real Decreto 537/2020, de 20 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado el 14 de marzo, establece en su artículo 8 que “con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos procesales”, derogando así la Disposición Adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, relativa a la suspensión de plazos procesales. Dicho de otro modo, el día 5 de junio de 2020 se inician de nuevo todos los plazos procesales suspendidos o interrumpidos.

Dos son, a nuestro juicio, las conclusiones que podemos sacar en relación con la gestión de los plazos procesales durante el estado de alarma:

– La primera de ellas salta a la vista: la absoluta inoperancia práctica del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma. En primer lugar, esta norma preveía la suspensión o interrupción de plazos que no ha tenido lugar pues posteriormente se ha previsto que se computen de nuevo desde el principio. Y, en segundo lugar, esta norma preveía la suspensión e interrupción de los plazos hasta que finalizase el estado de alarma. Pues bien, tampoco ha sido así, pues los plazos se reiniciarán a partir del 5 de junio y el estado de alarma, como mínimo, parece estar garantizado hasta más allá de mediados de junio.

– En segundo lugar, nos planteamos si realmente ha sido necesario suspender de forma generalizada toda la actividad judicial del orden contencioso -a excepción de los procedimientos para la defensa de los derechos fundamentales-. Esto pone de manifiesto que toda la informatización de la Justicia, o es inexistente, o no genera ninguna confianza ni en los ciudadanos ni en la propia Administración de Justicia.

Es evidente que dada la excepcionalidad de la situación se justifica la suspensión de determinados trámites que puedan constituir indefensión en las partes, pero consideramos que la suspensión se debería haber configurado como la excepción y no como la regla general.

A mayor abundamiento, no solo se ha producido una suspensión de los plazos, sino que todos ellos han de volver a computarse desde el inicio, por lo que la acumulación de asuntos y el sempiterno retraso judicial en el ámbito contencioso va a aumentar considerablemente.

En definitiva, una situación de absoluta confusión y desconcierto que pone de manifiesto una más que mejorable gestión del estado de alarma, por lo menos, en cuanto al ámbito de la Administración de Justicia se refiere.

3. Como adelantamos más arriba, la crisis sanitaria del Covid-19 plantea desafíos a todos los niveles. En el orden contencioso-administrativo, colapsado en situaciones de normalidad, la paralización del sistema judicial durante dos meses y medio traerá consecuencias especialmente negativas en lo que se refiere a la acumulación de asuntos y a la lentitud para resolverlos.

Por ello, el Consejo General del Poder Judicial, el pasado 7 de abril publicó un documento con una serie de medidas dirigidas a suavizar la previsible situación de colapso que a partir del 5 de junio pueden empezar a vivir los distintos órdenes jurisdiccionales.

En lo que respecta al ámbito contencioso-administrativo, las principales medidas propuestas como “plan de choque” son las siguientes:

– Ampliación del ámbito de aplicación del “pleito testigo” y facilitar la extensión de efectos de la sentencia, evitando así la reiteración de pleitos sustancialmente iguales.

– Aumento del protagonismo del procedimiento abreviado ampliando su ámbito objetivo, excluyendo la celebración de la vista y favoreciendo la posibilidad de dictar sentencia de viva voz sin necesidad de redacción posterior en determinados supuestos.

– En relación con el recurso de apelación, se propone ampliar la summa gravaminis del recurso de apelación de 30.000 € a 60.000 € y constituir las Salas de apelación con un único Magistrado para asuntos sobre los que existe un criterio reiterado y uniforme de la Sala.

– Trasladar el conocimiento de asuntos en materia de adquisición de nacionalidad y extranjería de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, así como crear una UPAD para tramitar concentradamente todos los asuntos de esta materia sin intervención de las oficinas judiciales originarias de los juzgados.

– Evitar interrupciones y tiempos muertos en los procedimientos contenciosos ampliando el plazo de subsanación de defectos formales hasta la presentación de la demanda.

– Posibilidad de acordar por el CGPJ las condiciones formales de presentación de escritos -incluido determinar su extensión máxima- y la duración de las intervenciones orales de las partes en las vistas.

– Suprimir la posibilidad de la rehabilitación de plazos el día de la notificación de la resolución que declare la caducidad del trámite precluido (art. 128 LJCA). A partir de ahora, una vez finalizado el plazo se tendrá por caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse.

– Restringir la posibilidad de ampliar el expediente administrativo dentro del plazo para formular demanda o contestación sólo a documentos y actuaciones que sirvieron de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

– Posibilitar la denegación de plano de las medidas cautelarísimas (art. 135 LJCA), aunque concurra el requisito de urgencia, si su finalidad no es legítima o si de manera manifiesta no concurren los presupuestos para su adopción.

– Restringir la posibilidad de “desacumular” recursos evitando la multiplicación de asuntos.

– Ampliar el objeto del recurso especial en materia de contratación pública a cuestiones derivadas de la crisis COVID-19 en materia reclamaciones por incidencias en la ejecución de los contratos públicos.

– Suprimir los incidentes de impugnación de tasación de costas y establecer reglamentariamente criterios orientativos y flexibles dirigidos a la cuantificación de las costas.

– Legitimar a sindicatos y asociaciones que defienden intereses colectivos para interponer recursos en beneficio de particulares perjudicados por situaciones derivadas del estado de alarma ocasionado por el COVID-19.

– Implementar fórmulas de mediación y conciliación intrajudicial especialmente en el ámbito tributario.

– Incluir una Disposición Transitoria 10ª a la LJCA que determine, a salvo de alguna excepción prevista, la entrada en vigor de las medidas propuestas anteriormente los procedimientos contenciosos con independencia de su fecha de incoación.

Si bien la regulación de los plazos procesales ha generado una situación, siendo generosos, un tanto caótica y ha provocado gran inseguridad en los ciudadanos, no podemos decir lo mismo de este elenco de medidas. A priori, se trata de un conjunto de propuestas lógicas y reflexionadas que, sin rebajar las garantías de los administrados, pueden contribuir a una mayor agilidad del proceso contencioso.

Yendo un poco más allá, y en función de cómo resulte en la práctica la aplicación de estas medidas, se puede pensar incluso en la posibilidad de que puedan constituir parte del contenido de una eventual reforma de la Ley 29/1998 de Jurisdicción Contencioso-Administrativa que lleva demandándose tanto tiempo por la doctrina.

En conclusión, si bien es cierto que la situación de crisis sanitaria que atravesamos no es deseable para nada ni para nadie, no es menos cierto que, ya que hemos tenido que lidiar con ella, debemos aprender de los errores y de los aciertos, para tratar de que la “nueva normalidad” presente alguna ventaja respecto a la “antigua”. Desde luego, el ámbito jurídico no es una excepción.

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