Fernando Hernández Guijarro, Profesor de Derecho Tributario de la Universitat Politècnica de València.
1. La Constitución Española (CE) establece expresamente en su artículo 39.1 que “los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia”. Como se puede apreciar, nuestra Ley Fundamental es consciente de la importancia y necesidad de esta institución y, por dicho motivo, da un mandato directo a los poderes públicos (especialmente al Legislador) para que protejan a la familia desde los ámbitos más importantes de sus decisiones, a saber, las de protección social, económica y las de carácter jurídico.
Desde el Derecho Internacional también se presta especial atención a esta institución. Siendo importante por su relevancia, la referencia que hace la Declaración Universal de los Derechos Humanos que, en su artículo 16.3, se refiere a ésta en los siguientes términos “la familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado”. Es muy importante esta referencia porque, como norma internación, es de aplicación a los Estados miembros entre los que se encuentra España.
Por último, convine traer a colación la legislación española sobre protección de la familia y, concretamente, de la familia numerosa. A tal efecto, la Exposición de Motivos de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas (LFN) comienza afirmando que “la familia, como núcleo fundamental de la sociedad, desempeña múltiples funciones sociales, que la hacen merecedora de una protección específica tal como señalan numerosos instrumentos internacionales, entre los que destacan la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Carta Social Europea”, junto a ello, “dentro de las diversas realidades familiares, las llamadas familias numerosas presentan una problemática particular por el coste que representa para ellas el cuidado y educación de los hijos o el acceso a una vivienda adecuada a sus necesidades”. Por lo que su consideración merecerá, como se ha dicho, un mayor esfuerzo.
2. Centrado el estudio en el contexto de la fiscalidad de la familia numerosa, la citada ley introduce en el sistema tributario español un conjunto de ventajas fiscales para las familias que sean calificadas de numerosas. Por ejemplo, bonificaciones y reducciones en ciertos impuestos como el IBI o el Impuesto sobre Matriculación, deducciones en el IRPF, exenciones en ciertas tasas y descuentos en servicios públicos como el transporte, etc.
Estos beneficios son reconocidos en el momento que la familia adquiera dicha condición y obtenga el título por la Administración competente. A tal efecto, la LFN establece dos categorías, la familia numerosa general y la familia numerosa especial. Ésta última será la familia de cinco o más hijos y las de cuatro hijos de los cuales al menos tres procedan de parto, adopción o acogimiento permanente o preadoptivo múltiples. Las restantes serán de categoría general (art. 4 LFN).
La situación y categoría de la familia numerosa se mantiene mientras se mantengan las circunstancias de los miembros, en el caso de los hijos, la edad prevista en el artículo 3.1.a) LFN que es de 21 años, y de hasta 25 cuando cursen estudios que se consideren adecuados a su edad y titulación o encaminados a la obtención de un puesto de trabajo. Conforme los hijos superan el límite de edad son excluidos a efectos del cómputo de la familia numerosa pudiendo ésta pasar de categoría especial a general, o incluso perder la condición de familia numerosa pese a continuar los hijos en el hogar familiar (artículo 6, párrafo primero). Esta situación por virtud de la cual se dejaban de computar los hijos mayores reduciendo la categoría o eliminando la consideración de familia numerosa, tiene como consecuencia innumerables perjuicios económicos a los hijos menores que, pese a formar parte de la misma familia, no pueden disfrutar de las ventajas fiscales de necesario uso como, por ejemplo, el transporte público o las tasas universitarias.
Este escenario de claro trato discriminatorio de los hijos menores que no pueden disfrutar de las ventajas que tuvieron sus hermanos mayores, es contrario a propio artículo 2.1 LFN que establece que “los beneficios establecidos al amparo de esta ley tienen como finalidad primordial contribuir a promover las condiciones para que la igualdad de los miembros de las familias numerosas sea real y efectiva en el acceso y disfrute de los bienes económicos, sociales y culturales”. Amén, y en última instancia, de ser contrario al principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución Española (CE) que prohíbe la discriminación por cualquier circunstancia personal. En este caso, ser hermano menor.
3. La situación descrita en el punto anterior fue duramente criticada por las asociaciones de familias numerosas que plantearon su modificación al Gobierno de la Nación. Dicha demanda finalmente fue atendida y la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, introdujo, en la disposición final quinta, una nueva redacción al artículo 6 LFN incluyendo un nuevo párrafo, quedando redactado de la siguiente manera:
“El título de familia numerosa deberá renovarse o dejarse sin efecto cuando varíe el número de miembros de la unidad familiar o las condiciones que dieron motivo a la expedición del título y ello suponga un cambio de categoría o la pérdida de la condición de familia numerosa.
El título seguirá en vigor, aunque el número de hijos que cumplen las condiciones para formar parte del título sea inferior al establecido en el artículo 2, mientras al menos uno de ellos reúna las condiciones previstas en el artículo 3. No obstante, en estos casos la vigencia del título se entenderá exclusivamente respecto de los miembros de la unidad familiar que sigan cumpliendo las condiciones para formar parte del mismo y no será aplicable a los hijos que ya no las cumplen”.
La exposición de motivos de la Ley 26/2015, reconocía que “la normativa actual condiciona la vigencia del título hasta que el número de hijos que cumplan los requisitos previstos sea el mínimo establecido. Esto supone que cuando los hermanos mayores van saliendo del título, por dejar de cumplir el requisito de edad, fundamentalmente, la familia puede perder el derecho al título si quedan menos de tres o dos hermanos que cumplan los requisitos, dándose la paradoja de que los hermanos menores que han generado para la familia el derecho al título luego no pueden disfrutar de estos beneficios. Teniendo en cuenta que, en un porcentaje elevadísimo, los títulos vigentes corresponden a familias numerosas con tres o dos hijos, el cumplimiento de la edad máxima por parte del mayor arrastra la pérdida del título y de todos los beneficios para toda la familia con bastante frecuencia. Por ello, esta reforma pretende acomodarse a la situación efectiva de las familias numerosas y evitar una situación de discriminación entre los hermanos”.
Con esta modificación legislativa parecía que se terminaba la problemática de los títulos de familias numerosas, pero, desgraciadamente, la aplicación por la Comunidades Autónomas (CCAA) de la citada Ley, no fue por igual. Resultó entonces, un nuevo conflicto con la interpretación de la renovación del título. La mayoría de las CCAA entendieron que la misma debía realizarse pero que, cuando el número de hijos que formaban parte de la familia numerosa se reducía a tres, para el caso de familias de categoría especial, perdían dicha categoría y se renovaban con categoría general. Por lo que volvía a surgir una nueva discriminación debido a que los beneficios de las familias numerosas de categoría general son menores que los de la especial.
4. Antes este nuevo escenario, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Sevilla dictó sentencia el 6 de junio de 2016, en la que estimó el recurso interpuesto contra la resolución de 10 de diciembre de 2015 de la Consejera de Igualdad y Políticas Sociales, que había desestimado el recurso de alzada frente a la resolución de la Delegación Territorial de Sevilla de 20 de octubre de 2015, relativa a la renovación de un título de familia numerosa. Esta resolución acogió la solicitud de renovación del título, pero lo calificó de “categoría general”, siendo así que antes lo era de “categoría especial” al estar la unidad familiar compuesta por los cónyuges y cuatro hijos, uno de ellos, el menor, con un grado de discapacidad superior al 33%. El litigio surgió al superar el mayor la edad de 25 años y perder así su condición de beneficiario. Y la cuestión jurídica a resolver era si ante esta circunstancia debe conservarse no sólo el título sino también esa categoría anterior.
La sentencia estimatoria de aquel Juzgado razonó que el artículo 6 LFN “es aplicable tanto a las familias numerosas generales como especiales” porque cuando expresa que “el título seguirá en vigor” se refiere al inicialmente otorgado, que en el caso que nos ocupa era de la categoría especial. Esta sentencia fue recurrida por la CCAA ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que desestimó el recurso sobre la base de la siguiente fundamentación: “cuando el artículo 6 se refiere después de la reforma legal a la vigencia del ‘título’ aunque el número de hijos que cumplen las condiciones para formar parte del mismo sea inferior al establecido en el artículo 2, relativo al concepto de familia numerosa, mientras al menos uno de ellos reúna las condiciones previstas en el artículo 3 relativas, entre otras, a la edad y estado civil de los hijos, dicha vigencia, nos inclinamos a considerar, no implica sólo el mantenimiento de la condición de familia numerosa sino también el de la categoría hasta entonces acreditada dado que el título se refiere tanto a la condición como a la categoría de la familia numerosa. En efecto, por más que se haya modificado sólo el art. 6 de la Ley por la reforma de 2015, no se puede pasar por alto que el título oficial incorpora, a la luz de su regulación legal, la condición y la categoría de la familia numerosa, especial o general, de la que derivan mayores (especial) o menores beneficios (general) para la unidad familiar, beneficios que son, en definitiva, los ‘efectos del título oficial de familia numerosa’ a que se refiere el Preámbulo de la Ley 26/2015, de 28 de julio, cuyo mantenimiento se trata de garantizar para los demás componentes de la familia. Esto es lo que en definitiva impetra el recurrente: el mantenimiento de los mismos ‘efectos del título oficial de familia numerosa’ que ostentaba.
De otra manera, el cumplimiento de la edad máxima por parte del mayor de sus hijos, aunque no haya arrastrado al caso presente la pérdida de la ‘condición’ de familia numerosa, sí arrastraría la pérdida del título de familia numerosa de categoría especial, esto es, de los beneficios mayores que se derivan de esta categoría que está incorporada al título oficial, y con tal pérdida se produce una situación de discriminación con respecto a los hermanos menores que generaron para la familia el derecho a ese título de familia numerosa de categoría especial, discriminación esta que con la reforma expresamente se ha pretendido evitar. También se leía en el mismo Preámbulo que ‘esta reforma pretende acomodarse a la situación efectiva de las familias numerosas’, y es de convenir que la interpretación ofrecida en la sentencia de instancia sobre el alcance de la reforma y su aplicación a la situación familiar del recurrente, no se aparta de esa pretensión del legislador”.
5. No estando conforme con la citada sentencia, la Administración de la Comunidad Autónomo de Andalucía interpuso recuro de casación ante el Tribunal Supremo (TS). El máximo órgano de nuestra jurisdicción, en su Sentencia 409/2019, de fecha 25 de marzo de 2019, número de recurso 286/2016, desestimó el recuro con el fundamento jurídico siguiente: “es así, en definitiva, porque la discriminación entre los hermanos, minorada desde luego si el título sigue en vigor mientras al menos uno de ellos reúna las condiciones requeridas en el art. 3 de la Ley 40/2003, se evita en mayor medida, incluso con plenitud, si todos los hermanos que contribuyeron a la obtención para la familia de la ‘categoría especial’ siguen disfrutando en ella de los mismos beneficios que disfrutó el primero de ellos.
La expresión ‘el título seguirá en vigor’ con que se inicia el párrafo añadido al art. 6 por la reforma de 2015, permite, al igual que entendieron aquellas sentencias, considerar que el título a que se refiere, esto es, el que sigue en vigor, es precisamente el ostentado antes de acaecer la circunstancia que dio lugar al litigio”.
Por todo ello, el TS establece como doctrina lo siguiente: “el párrafo segundo del art. 6 de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, añadido por la Disposición final quinta de la Ley 26/2015, de 28 de julio, que ‘Modifica el sistema de protección a la infancia y a la adolescencia’, debe interpretarse en el sentido de que el Título de Familia Numerosa en la circunstancia a que se refiere ese párrafo sigue en vigor no sólo en su existencia sino, además, en la categoría que antes ostentara”. Es decir, la familia numerosa especial, disfrutará de dicha categoría mientras al menos uno de los hijos reúna las condiciones previstas en el artículo 3 LFN. No obstante, y como dice el segundo párrafo del artículo 6 LFN, en estos casos la vigencia del título se entenderá exclusivamente respecto de los miembros de la unidad familiar que sigan cumpliendo las condiciones para formar parte del mismo y no será aplicable a los hijos que ya no las cumplen.
Con esta doctrina, el TS ha despejado la duda sobre la interpretación del artículo modificado por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, dejando claro a las Administraciones Autonómicas el deber de renovar el título de familia numerosa en la categoría que se disfrutaba antes de abandonar algún hijo dicha unidad familiar.
6. Por último, sólo restaría abordar la posible aplicación retroactiva de la modificación operada en el artículo 6 LFN y plantear la renovación del título de familia numerosa a familias que hubieran perdido dicha condición antes de 2015. Es decir, familias que antes del año de la reforma, y por la exclusión de algún hijo, hubieran perdido dicha condición, una vez entrada en vigor la modificación legislativa, podrían recuperar de nuevo el título y disfrutar de los beneficios fiscales mientras al menos uno de ellos cumpla los requisitos del artículo 3 LFN.
Este supuesto ha sido planteado ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Castilla y León, y en su Sentencia 479/2109, de fecha 1 de abril de 2019, número de recurso 425/2018, ha resuelto que: “la dimensión constitucional de la protección a la familia y los hijos, el principio de no discriminación entre los hermanos, la realidad social existente y el espíritu y finalidad de la Ley con la que se introdujo la reforma del art. 6.2 de la 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, conducen a la interpretación fijada por el Tribunal Supremo en la sentencia citada y con ello, a la revocación de la sentencia de instancia, la estimación del recurso contencioso-administrativo, la anulación de las resoluciones recurridas y a reconocer el derecho de los apelantes a la renovación de título de familia numerosa nº 37/2023/00, en los términos fijados en el art. 6.2 de la Ley 40/2003, con efectos desde la fecha de su solicitud”.
Cierto es que esta sentencia no da más explicación que la ya apuntada por el TS en la sentencia analizada en el punto 5, pero también es cierto que resulta de la lógica jurídica contenida dicha resolución. Haber resuelto en sentido contrario hubiera dejado a los hijos menores de la familia en la situación de discriminación que el Legislador de 2015 quiso evitar ante la parquedad del artículo 6, en su redacción originaria.
Por todo ello, podemos concluir que, toda que fue familia numerosa que aun tenga algún hijo que cumpla con los requisitos el artículo 3 LFN, tiene el derecho a la renovación del título de familia numerosa. Además, en coherencia con los razonamientos jurídicos de las sentencias analizadas, entendemos que procederá la renovación del título en la categoría que tubo antes de la reforma de 2015, es decir, especial o general.
