El Tribunal Supremo se pronuncia sobre la responsabilidad patrimonial derivada de la nulidad de una ordenanza o reglamento.

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STS (Sala 3º), de 23 de junio de 2022, rec. nº 2871/2021.
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“Es necesario tomar como punto de partida que la argumentación de la sociedad recurrente en casación es que el haber pagado el Impuesto, la posterior declaración de nulidad de las correspondientes liquidaciones por la declaración de nulidad de la Ordenanza municipal reguladora, constituye un supuesto de funcionamiento, y además anormal, de la Administración tributaria, que genera el derecho a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados que, en el caso de autos, se considera debe ascender a las cantidades pagadas por el impuesto. Sobre esa premisa se suscita ya desde el escrito de preparación de este recurso de casación una cuestión tangencial sobre la base de un argumento que, como mero óbiter dicta, se declara la sentencia recurrida, cuando por la Sala de Valencia, después de exponer suficientemente las razones por las que en el presente caso no concurrían los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración, con base a la doctrina sobre la razonabilidad de la actividad administrativa a que se imputa el daño, –argumento que no se rechaza por la recurrente y es el motivo principal y exclusivo del rechazo de su pretensión– como ha quedado reflejado en la transcripción de la sentencia, se añade, como también consta en la transcripción que ‘… en el supuesto de que el perjudicado que pretende la acción de responsabilidad patrimonial fuera quien, directa o indirectamente, formuló con éxito el recurso contencioso-administrativo frente a la disposición de carácter general y logró su anulación, aunque no impugnara sus actos de aplicación… difícilmente cabría sostener que el recurrente mantuvo una completa inactividad y se aquietó plenamente a los actos de aplicación, cuando, precisamente, impugnó la disposición normativa que les servía de cobertura’. Pues bien, como se ha dicho y ya se apunta en los razonamientos de la sentencia recurrida, suscitado el debate en sede de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, debemos centrar nuestra atención en la exigencia de la antijuricidad del daño, más concretamente, en la condición que se impone ahora en el artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, de que solo son indemnizables los daños reclamados que los ciudadanos no tenga obligación de soportar. Pues bien, en ese esquema deberá partirse de que cuando la recurrente presentó las correspondientes liquidaciones del Impuesto y en las autoliquidaciones procedió a ingresar las cantidades correspondientes, resulta evidente que en aquel momento dichos pagos tenía obligación de soportarlo, es decir, centrado el daño en esos pagos, estaba excluida la antijuridicidad del daño, porque una norma imponía con carácter general ese sacrificio para todos los ciudadanos que caían bajo el hecho imponible del Impuesto. Bien es verdad que el debate se centra, en el razonar del recurso, en la incidencia que sobre esos pagos tiene el hecho de que esa norma –la Ordenanza– que legitimaba el pago y excluía la responsabilidad patrimonial se declara nula, lo cual generaba la nulidad de las autoliquidaciones aun cuando formalmente no se hubiese realizado tal declaración, como es el caso de autos. Pues bien, esa circunstancia ha de examinarse, conforme se razona en la sentencia recurrida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 73 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, conforme al cual, ‘[l]as sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente’. Es decir, conforme al mencionado precepto y aun aceptando, como se razona en la sentencia impugnada, que las declaraciones de nulidad tienen efecto ex tunc, es lo cierto que la norma transcrita limita dichos efectos tan solo a los actos o sentencias que no hayan adquirido firmeza

(…) Es indudable que dentro de esa actividad administrativa en la que se incardina esta responsabilidad se incluye la potestad reglamentaria, de tal forma que, si en el ejercicio de esa potestad para dictar normas de rango inferior a la Ley se ocasiona un daño particular, entra en juego el mecanismo de esta responsabilidad y deberá reconocerse la indemnización de los daños y perjuicios particulares que se ocasionen, si concurren los presupuestos que dicha institución requiere, que no son diferentes de los exigidos para cuando la responsabilidad se imputa a una actividad administrativa de otra naturaleza. Dado que toda norma, también las reglamentarias, tienen una vocación de generalidad que, a su vez, es incompatible con la individualidad del daño, que está en la base de esta responsabilidad, el presupuesto para que se reconozca el derecho de resarcimiento es la ‘anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo… de las disposiciones administrativas’, como se declara en el artículo 32.1º de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Pero como quiera que la mera anulación no comporta, por si sola, el derecho de resarcimiento, es necesario que concurran los restantes presupuestos de la institución. Frente a esa tradicional responsabilidad de las Administraciones públicas, la responsabilidad de los otros Poderes del Estado, el Legislativo y el Judicial, ha sido más compleja y se ha ido abriendo camino paulatinamente y con rasgos bien diferentes de los establecidos para dichos entes públicos, interesando ahora la del Estado Legislador. No es este el momento ni aprovecha al debate de autos examinar ese proceso más allá de lo necesario a los efectos de la polémica suscitada, debiendo partir de que los supuestos de responsabilidad de las Administraciones son diferentes de los establecidos para esos otros dos poderes del Estado.

(…) En suma, que lo pretendido por la recurrente con los argumentos aducidos en el escrito de interposición del presente recurso es aplicar a su pretensión el régimen de la responsabilidad del Estado Legislador, por más que, como claramente se desprende de tal argumentación, se ampara en la responsabilidad dela Administración Local demandada en la instancia. Hasta tal punto ello es así que de manera expresa se hace constar en dicho escrito que se excluye esa especial responsabilidad del Estado porque, en efecto, son instituciones bien diferentes y, en lo que ahora interesa, no puede asimilarse la anulación de una Ley(siempre por vulneración constitucional y solo por sentencia del Tribunal Constitucional) con la anulación de una disposición reglamentaria, cuyo régimen es el que antes se ha expuesto, lo cual comporta que no ha lugar al presente recurso de casación. De todo lo expuesto y dando cumplimiento al pronunciamiento que nos impone el artículo 93 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, hemos de responder a la cuestión casacional declarando que la pretensión de indemnización de daños y perjuicios ocasionados por el pago realizado en autoliquidaciones del IIVTNU, con fundamento en la responsabilidad patrimonial de la Administración Local en cuyo favor se hizo el pago y al margen de los procedimientos que se establecen en las normas tributarias, no requiere que el sujeto pasivo que efectuó dicho pago impugne directa o indirectamente la norma reglamentaria que, en el ámbito del respectivo municipio, regule el Impuesto, sino que es suficiente la mera declaración de nulidad de dicha norma reglamentaria en cualquier procedimiento, pero siempre que concurran todos los requisitos que exige esta responsabilidad patrimonial, entre ellos, el de la antijuridicidad del daño, que deberá examinarse caso por caso, y siempre que los pagos efectuados no hayan adquirido firmeza al momento de dicha declaración de nulidad” (F.D. 2º) [B.A.S.].

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