STC (Pleno) de 30 de abril de 2015, rec. inconstitucionalidad nº 5736/2012.
Accede al documento
“La doctrina de este Tribunal sobre el control del ejercicio por parte del Gobierno de esta potestad legislativa excepcional (Reales Decretos Leyes) puede resumirse en los siguientes postulados:
a) Nuestra doctrina parte de la premisa de que este Tribunal es un órgano jurisdiccional (arts. 161.1 CE y 1 y 27 LOTC) de modo que no es, claramente, el órgano llamado por la Constitución a valorar o ponderar la realidad concurrente para decidir si esa situación hace precisa una rápida reacción legislativa como la prevista en el art. 86.1 CE. El órgano llamado a hacer esa valoración es el Gobierno de la Nación, de acuerdo con ese mismo precepto y con el concordante artículo 97, también de la Constitución, que atribuye al Gobierno la función de dirigir la política interior, siendo una de sus manifestaciones, palmariamente, la económica. 18 Siendo esa apreciación, por lo dicho, un ‘juicio político o de oportunidad’ que corresponde hacer al Gobierno según el propio Texto constitucional (por todas, SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3, y 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3).
b) Ello no puede significar, naturalmente, que ese juicio o apreciación sea un acto exento de control jurisdiccional, solamente significa que, en esa labor de ‘control jurídico’ que tiene encomendada este Tribunal, el mismo ‘no debe suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los Reales Decretos-leyes’ (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3; y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5), pues de hacerlo ‘quedarían alterados los supuestos del orden constitucional democrático’ (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5, y 60/1986, de 20 de mayo, FJ 3).
c) El control de este Tribunal es, pues, un control jurisdiccional ex post, y tiene por misión velar por que el Gobierno no se haya apartado del margen de apreciación concedido por la Norma, esto es, que aquél se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de ‘extraordinaria y urgente necesidad’. Se trata, en definitiva, de un ‘control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno’ (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y las que allí se citan).
d) En aplicación de todo ello, hemos reiterado, entre otras en las SSTC 96/2014, de 12 de junio, FJ 5, y 83/2014, de 29 de mayo, FJ 4, que ‘[e]l concepto de extraordinaria y urgente necesidad no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes’. De ahí que sea “función propia de este Tribunal el aseguramiento de estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como de cualquier otra, los poderes públicos se mueven dentro del marco trazado por la Constitución, de forma que este Tribunal podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de un real decreto-ley por inexistencia del presupuesto habilitante por invasión de las facultades reservadas a las Cortes Generales por la Constitución’ (STC 137/2011, de 14 de diciembre, FJ 4, y las allí citadas).
e) La adecuada fiscalización del recurso al Decreto-ley requiere, por consiguiente, que la definición por los órganos políticos de una situación ‘de extraordinaria y urgente necesidad’ sea ‘explícita y razonada’, del mismo modo que corresponde a este Tribunal constatar la existencia de ‘una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan’ (así, desde un principio, STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, hasta las más recientes SSTC 96/2014, de 12 de junio, FJ 5 y 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 4)’ (F.J. 2º).
“La lectura de los pasajes transcritos, tanto de la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 20/2012 como de la defensa de su convalidación efectuada por el Gobierno ante el Congreso de los Diputados, evidencia que el Gobierno ha justificado de manera expresa, concreta, detallada y razonada la necesidad de emplear en este caso la potestad legislativa provisional y de urgencia que le reconoce el art. 86.1 CE. Las anteriores explicaciones, todas ellas omitidas en el recurso del Parlamento de Navarra, ya no permiten afirmar, como ahí se hace, que la justificación de este instrumento legislativo fue ‘inexistente’ o ‘tautológica’. Esas explicaciones, antes transcritas, no son imprecisas, rituales, estereotipadas, retóricas, apodícticas o generales, ni sirven a cualquier propósito o finalidad, como apreciamos en los casos de las SSTC 137/2011, de 14 de septiembre (FJ 7) y 68/2007, de 28 de marzo (FJ 10). Al contrario, parten de una situación de recesión y crisis económica y financiera que es real y conocida; notoria, incluso, según ya advertimos en la STC 182/2013, de 23 de octubre, FJ 6 d); y también de unos compromisos internacionales que son igualmente conocidos [por todas, STC 215/2014, de 18 de diciembre, sobre la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, FFJJ 2 y 3 a)]. Y con ese punto de partida justifican -desde la legítima perspectiva del Gobierno, único órgano al que la Constitución atribuye la potestad de dirigir la política económica, art. 97.1 CE- una serie de medidas dirigidas a reducir el déficit público, objetivo inmediato de acuerdo con las recomendaciones del Consejo de la Unión Europea (arts. 93.1 CE y 126 TFUE) e instrumento además para alcanzar el fin (político) de la 24 recuperación, por la doble vía del incremento de los ingresos públicos y reducción del gasto público.
Por otra parte, la urgencia de la reacción legislativa se justifica por el Gobierno, además de en los pasajes ya transcritos, en los apartados II y IX de la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley. En el apartado II explica la necesidad de una reacción inminente en los siguientes términos: ‘[s]e trata por tanto de acometer una serie de reformas cuya necesidad es extraordinaria, dada la propia naturaleza de esta crisis y efectos sobre la economía, el mercado de trabajo y las finanzas españolas, y urgente por la celeridad con que se deben acometer las reformas estructurales en nuestro sistema de empleo público que contribuya a reforzar tanto la garantía de cumplimiento de los compromisos adquiridos por España en materia de gasto público y déficit como la mejora de la eficiencia, productividad y competitividad de nuestra economía’. Y en el apartado IX continúa incidiendo en la misma idea afirmando que ‘[e]n las medidas que se adoptan en el presente real decreto-ley concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como premisa para recurrir a esta figura del real decreto-ley. Como se ha expuesto, la actual coyuntura económica y la inexcusable necesidad de reducir el déficit público para alcanzar la estabilidad presupuestaria, hacen necesario que las medidas expuestas se aprueben con la máxima urgencia, con pleno respeto al marco constitucional y al establecido por la Unión Europea”.
“Finalmente, y en lo que hace al segundo requisito ínsito en el presupuesto habilitante del art. 86.1 CE, que es la conexión de sentido de las medidas aprobadas con la situación de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ que se trata de atender o corregir a través del Real Decreto-ley, la Exposición de Motivos se hace igualmente eco de que las medidas incluidas en el mismo tienen por objeto ‘garantizar que España cumple rigurosamente sus compromisos fiscales dentro del marco de Déficit Excesivo establecido por la Unión Europea’ (apartado I), que es, según 25 hemos indicado, uno de los componentes de la situación de extraordinaria y urgente necesidad invocada por el Gobierno para amparar su actuación normativa, así como también ‘mejora[r] la eficiencia, productividad y competitividad de nuestra economía’ (apartado II, refiriéndose específicamente a la concreta medida aquí recurrida, la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 a los empleados públicos), siendo difícilmente cuestionable que la reducción de gastos de personal tiende, precisamente, a cumplir esos objetivos, pues, por un lado, incrementa la ‘eficiencia’ y ‘productividad’ de la economía al reducir el coste del trabajo realizado por los empleados públicos que, por su parte, se mantiene y no se reduce, y por otro, tiende a reducir al mismo tiempo el déficit excesivo apreciado por la Unión Europea. Tanto es así que en los AATC 179/2011 y 180/2011, ya citados, calificamos de ‘evidente’ esta relación, al ser los gastos de personal una de las dos principales partidas de gasto público corriente de los presupuestos de las Administraciones públicas. Según se afirmaba expresamente en esos Autos ‘…es evidente que la reducción de las dos principales partidas del gasto público corriente de la ley de presupuestos —los salarios de los empleados públicos y las pensiones públicas— guarda la necesaria conexión de sentido con la situación de urgencia definida, tal y como ha sido exigida por la doctrina constitucional’ (FJ 6). Y en el mismo sentido se han pronunciado los AATC 35/2012, de 14 de febrero, FJ 3, y 246/2012, de 18 de diciembre, FJ 4” (F.J. 4º).
“A la denuncia de inexistencia del presupuesto habilitante que para la aprobación de un Real Decreto-ley por el Gobierno de la Nación establece el art. 86.1 CE, que hemos descartado en su totalidad, la asamblea recurrente suma la de incumplimiento de sus límites materiales. En concreto, alega que no puede un Real Decreto-ley ‘penetrar’ en la reserva de ley establecida en el art. 103.3 CE al conectarse la reserva allí contenida con el ‘estatuto retributivo’ del cargo público que garantiza, siempre según la parte actora, el art. 23.2 CE. Vinculando además ese estatuto retributivo con las diferentes normas de todas las Comunidades Autónomas que regulan su respectiva función pública. Por esta vía relacionada denuncia que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 ha ‘afectado de forma global’ al sistema de las Comunidades Autónomas y que ha 27 ‘suplantado’ así las competencias de las Cortes Generales que son las únicas que pueden conseguir ese efecto, dice, por la vía de las leyes armonizadoras previstas en el art. 150.3 CE”.
“A partir de aquí, y partiendo del propio tenor del texto constitucional, la desestimación de una y otra queja resulta obligada.
a) Por lo que respecta a la primera porque, lo que está vedado al Decreto-ley de acuerdo con el precepto constitucional transcrito no es la ‘regula[ción] del estatuto de los funcionarios públicos’, que es la reserva de ley contenida en el art. 103.3 CE, sino la ‘afectación’ a los ‘derechos, deberes y libertades regulados en el Título I’ de la Constitución.
En relación con la interpretación que debe darse a ese verbo ‘afectar’ empleado por el art. 86.1 CE, ya nos hemos pronunciado acerca de que ‘…la tesis partidaria de una expansión de la limitación contenida en el art. 86.1 de la C. E. se sustenta en una idea tan restrictiva del Decreto-ley que lleva en su seno el vaciamiento de la figura y la hace inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquier aspecto concerniente a las materias incluidas en el Título I de la Constitución sin más base interpretativa que el otorgamiento al verbo «afectar» de un contenido literal amplísimo; como con tan exigua base se conduce a la inutilidad absoluta del Decreto-ley, pues es difícil imaginar alguno cuyo contenido no afectase a algún derecho comprendido en el 28 Título I, es claro que tal interpretación, fácilmente reducible ad absurdum, tampoco puede ser aceptada, ni la aceptó el Tribunal en su Sentencia de 4 de febrero de 1983 (fundamento jurídico sexto)’
(STC 111/1983, FJ 8).
Pero además, aunque prescindiéramos de lo anterior y pudiéramos otorgar un significado más amplio al verbo “afectar”, empleado por el art. 86.1 CE para indicar el grado de incidencia prohibida al Real Decreto-ley, ello tampoco nos permitiría perder de vista que esa materia vedada (el objeto que el Decreto-ley no puede “afectar”) en modo alguno se halla concernida por la norma impugnada.
El art. 23.2 CE al que termina refiriéndose, por lógica, la argumentación del parlamento recurrente, dispone, también literalmente, que “[a]simismo, [los ciudadanos] tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”. Una interpretación conjunta de ambos preceptos constitucionales -el art. 86.1 y, por la referencia que éste hace al Título I, el art. 23.2- no permite sino concluir que lo que el Real Decreto-ley no puede “afectar” es el derecho de los ciudadanos “a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos” (art. 23.2 CE). Acceso que en modo alguno es regulado por el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, ni tampoco se ve “afectado” por él. Expresamente hemos rechazado, por otro lado, que pueda identificarse cualquier reserva de ley contenida en la Constitución, como esta del art. 103.3, con el ámbito vedado a los Decretos-leyes (en particular, para la reducción de las retribuciones de los funcionarios públicos: AATC 179/2011, FJ 7, y 180/2011, FJ 7)”. (F.J.6º).
“b) Entrando ahora en el segundo submotivo de ‘trasgresión de los límites materiales del art. 86.1 CE’ que desarrolla el recurrente, apelando a una supuesta afectación al ‘régimen de las Comunidades Autónomas’ (art. 86.1), es igualmente obvio que, por muy extensiva que pudiera ser la interpretación que quisiera hacerse de esta última expresión, la misma no podría nunca llegar a comprender cualquier medida que de algún modo pudiese afectar a las Comunidades Autónomas, o a una Comunidad Autónoma (y no al ‘régimen de las Comunidades Autónomas’ diseñado en general en la Constitución), pues de ser así, y teniendo en cuenta el desarrollo que ha alcanzado la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas esbozada en el Título VIII de la Constitución, se haría imposible la utilización de ese instrumento normativo por parte del Gobierno de la Nación, comprometiendo incluso el ejercicio de las funciones que también le asigna esa misma Constitución. En este sentido, hemos tenido ocasión de reiterar recientemente que (STC 182/2013, de 23 de octubre, FJ 3).
Por consiguiente, el simple hecho de que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 haya supuesto una disminución de los ingresos de los empleados públicos del Estado y también de los de las Comunidades Autónomas, que es a lo que se reduce esta concreta denuncia del Parlamento de Navarra -la invasión de sus concretas competencias y no del régimen general de las Comunidades Autónomas es objeto de un motivo de impugnación separado y será, en consonancia con ello, más adelante analizada-, carece de trascendencia anulatoria. Ya hemos admitido que el Estado puede establecer medidas de contención de gastos de personal con amparo en los arts. 149.1.13 CE y en el principio de coordinación con la hacienda estatal del art. 156.1 CE, puesto que la incidencia en la autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas está directamente relacionada con la responsabilidad del Estado de garantizar el equilibrio económico general (entre otras, SSTC 222/2006, de 6 de julio, FJ 3, y 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 4, con cita de varias). Por consiguiente, hecha momentánea abstracción del instrumento normativo en que esa medida se incluyó, si partimos de que la medida encuentra acomodo en los citados títulos competenciales reconocidos al Estado, su aprobación por Real Decreto-ley no puede suponer ‘afectación’ al ‘régimen de las Comunidades Autónomas’, que es lo que veda el art. 86.1 CE. Así pues, esta segunda parte de la queja debe igualmente ser rechazada”. (F.J. 6º).
“Se alega en él una supuesta vulneración del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, entendido en su vertiente de confianza legítima, al haberse aprobado el Real Decreto-ley recurrido, de 13 de julio de 2012, solamente catorce días después de la aprobación de los presupuestos generales del Estado para ese mismo año (Ley 2/2012, de 29 de junio), presupuestos que son justamente afectados por la medida aquí recurrida. Se conecta también ese artículo 9.3 con el art. 134.5 CE, que dice: ‘[a]probados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario’. Para la Cámara navarra, si no se anula esta modificación tan temprana de la ley de presupuestos, se estará permitiendo en realidad al Estado ‘deshacer el presupuesto por partes’.
Por lo que respecta a la aplicación de este último precepto, en los AATC 179/2011 y 180/2011 ya se analizó ampliamente esa posibilidad. Se explicó allí que ‘…en el presente caso no estamos ante una modificación de la ley de presupuestos que suponga incremento de gastos o disminución de ingresos, sino ante medidas excepcionales de restricción del gasto público, entre ellas la reducción de la cuantía de las retribuciones de los funcionarios, para hacer frente a una situación económica de extraordinaria y urgente necesidad, por lo que la utilización del decreto-ley para adoptar esas medidas, modificando la Ley de presupuestos generales del Estado vigente para el ejercicio en curso, resulta constitucionalmente válida’ (FJ 8).
La perspectiva de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no permite modificar esta conclusión. Conviene partir de que ni esos principios permiten consagrar un 33 pretendido derecho a la ‘congelación del ordenamiento jurídico existente’ (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13, y 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 3) ni, evidentemente, pueden impedir la introducción de modificaciones legislativa repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya concurrencia en este caso ha sido ya examinada- la que abre la puerta a la injerencia del Gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE. De modo que solamente en casos de modificaciones ‘absolutamente imprevisibles’ hemos dejado la puerta abierta a una posible vulneración de esos principios. [STC 173/1996, de 13 de octubre, FJ 5 B].
Pues bien, es palmario que esa circunstancia de absoluta imprevisibilidad no se da en este caso. Existían en aquel momento datos que permitían a los afectados esperar una medida como la adoptada, en particular (i) la existencia de otras medidas previas de contención de gasto como la ya citada reducción de retribuciones a los empleados públicos aprobada por Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo (objeto de los tantas veces citados AATC 179/2011 y 180/2011), (ii) la evidencia de que una de las partidas presupuestarias más elevadas y más asequibles para el Estado es, justamente, la de los salarios de su personal. Desde esta perspectiva, la medida aprobada no puede calificarse de ‘absolutamente imprevisible’ para sus destinatarios (iii) y, en fin, el alcance general de la medida, que se proyectó sobre todas las Administraciones y sobre el conjunto de su personal, diferencia aún más este caso del ‘aumento significativo’ que los singulares afectados por una tasa tuvieron que padecer en el caso de la citada STC 173/1996.
Que solamente catorce días antes del Real Decreto-ley impugnado se hubiese aprobado por las Cortes la ley de presupuestos no contradice lo anterior. Sin perjuicio de lo decidido en circunstancias particulares, puede afirmarse con carácter general que la ley de presupuestos solamente contiene la autorización de gastos del Estado, pero la simple previsión del gasto, cuya supresión o ahorro es la falta que aquí se denuncia, no genera ningún derecho adicional al previamente reconocido por el ordenamiento, y que es precisamente el que motiva la previsión de ese gasto en la ley de presupuestos. Quiere con ello decirse que la previsión del gasto en la ley de presupuestos no añadía nada al derecho a la paga extraordinaria de los empleados públicos reconocido en el art. 22.4 LEEP. Y esta previsión normativa, como ya hemos dicho, no generaba por sí sola un pretendido derecho a su mantenimiento frente al legislador, ni frente al legislador de urgencia. Por consiguiente, y siendo esta la única perspectiva de vulneración del art. 9.3 CE 34 que ha aportado el recurrente, la de la seguridad jurídica, este último motivo del recurso debe ser igualmente rechazado” (F.J. 8º) [E.T.V)].
