Criterios jurisprudenciales sobre las multas impuestas durante el estado de alarma

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Autor: Luis Concejo Giner: Legal Intern de Derecho Administrativo

1. Actualmente, se están planteando ante los tribunales multitud de recursos en orden a conseguir la anulación de las multas impuestas a los ciudadanos como consecuencia del presunto incumplimiento de las restricciones derivadas de la declaración del estado de alarma (recogidas en el art. 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19).

La jurisprudencia mayoritaria concluye que el hecho de no cumplir con las restricciones impuestas por el Real Decreto 463/2020 no constituye la comisión de infracción alguna, puesto que no se acompaña dicha normativa de ningún cuadro de infracciones y sanciones, sino que se remite a lo dispuesto en las leyes (art. 20 del Real Decreto 463/2020). “Por tanto, el régimen sancionador es exactamente el mismo en estado de alarma que el vigente cuando no está declarada la alarma” (SJCA Oviedo, 9 noviembre 2020 [ROJ 2020, 2003]).

Como consecuencia de lo anterior, los agentes de policía sancionaban a los ciudadanos que incumplían dichas restricciones en base al art. 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC), que castiga “La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación”.

2. No obstante, la jurisprudencia indica que la simple constatación del incumplimiento de las restricciones no es constitutiva de infracción de desobediencia del art. 36.6 LOPSC. Así, señala la SJCA Lugo, 19 noviembre 2020 (Tol 8212661) que “el incumplimiento de las normas plasmadas en el Real Decreto 463/2020 del estado de alarma, no constituye una infracción de desobediencia, pues además siguiendo el criterio de la defensa de la administración, podríamos llegar al absurdo de que en cada infracción/ vulneración de una norma general, aparte de la concreta infracción cometida (si así está tipificada), también nos hallaríamos ante una segunda infracción, la de desobediencia. De este modo, si infringimos por ejemplo el límite de velocidad máximo permitido por la normativa de tráfico, además de ser sancionados por la comisión de una infracción por exceso de velocidad, también lo seriamos por una infracción de desobediencia del art. 36.6 de la LO 4/2015 al haber infringido la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial”.

Por ello, para sancionar sobre la base del art. 36.6 LOPSC la jurisprudencia exige los siguientes requisitos: “1º- Realizar una conducta prohibida en el estado de alarma, enumeradas en el articulo 7 RD 463/ 2020; 2º- Requerimiento del agente de la policía local para que cumpla las previsiones del estado de alarma, en cuanto a la conducta que se aparta del Decreto porque se encuentra prohibido; 3º- Un incumplimiento de la orden de los agentes de la autoridad, que tiene que estar conectada con el requerimiento previo”(Vid. SJCA Bilbao, 27 octubre 2020 [Tol 8206024] y SJCA Segovia, 14 octubre 2020 [Tol 8204667]).

Por tanto, según la jurisprudencia mayoritaria solo podrá sancionarse a los ciudadanos que incumplan las restricciones impuestas por la declaración del estado de alarma, cuando se constate el incumplimiento de las restricciones impuestas por los agentes de la autoridad y tras ser conminado a cesar en el incumplimiento, continúe su conducta; es decir, cuando se desobedezca a la autoridad en virtud del art. 36.6 LOPSC.

3. Como podemos observar, se trata más de una cuestión jurídica que de hecho. Desde un punto de vista fáctico, si la policía constata el incumplimiento de las restricciones, debería poder sancionarse a los infractores. Sin embargo, desde un punto de vista jurídico, como no existe un cuadro de infracciones y sanciones específico aparejado a dicho incumplimiento, no puede sancionarse a los infractores, dado que iría en contra del principio de tipicidad. Principio básico del derecho sancionador derivado del art. 25.1 CE según el cual “No puede castigarse ninguna conducta que no figure claramente descrita en el correspondiente precepto penal, en este caso, en la norma sancionadora”, tal y como indica la SJCA Vigo, 27 octubre 2020 (VLEX 851275122).

En este sentido, señala la SJCA Segovia, 14 octubre 2020 (Tol 8204667), con cierta desazón, que “El rechazo moral o ético de las conductas no es sancionable en una sociedad democrática, sino cuando tiene encaje en un tipo infractor. Es lamentable que, ante una situación de riesgo colectivo, determinado número de personas no respeten a la sociedad en la que se encuentran incluidos sus propios familiares, y la sociedad en su conjunto. La actividad de la policía cumpliendo el mandato normativo, así como la afectación de sus integrantes en el cumplimiento de un deber profesional debe ser alabado y valorado, dado que su actuación contribuyó a que los efectos devastadores del COVID 19 se incrementaran exponencialmente, provocando un colapso total del sistema sanitario. Las autoridades administrativas tendrán que analizar los cambios normativos necesarios para que las conductas de los ciudadanos que contravienen el estado de alarma, en situaciones especialmente complejas, no se queda en una reprobación moral y ética, sino que integre infracciones que provoquen el pago de la sanción derivada de su conducta. Y también servirá para un fin del derecho, que es la prevención general, que es que las personas que cumplieron fiel y rigurosamente el confinamiento, además de la satisfacción del deber cumplido y de la necesidad de la medida para evitar propagar el COVID 19, suponga que quien se salte el estado de alarma será́ sancionado eficazmente.”

En esta línea, se pronuncian también las SSJCA Vigo, 19 octubre 2020 (VLEX 850919196), y 27 octubre 2020 (VLEX 851275122).

4. En sentido contario, hemos podido encontrar una sentencia que ofrece un punto de vista ciertamente interesante, cuyo razonamiento lógico permite sancionar directamente a los ciudadanos que incumplen las restricciones impuestas por la declaración del estado de alarma. Esta es la SJCA Pamplona, 5 octubre 2020 (Tol 8160648), que pasamos a examinar.

Según esta sentencia, y sobre la base del art. 36.6 LOPSC, al que aplicamos los mismos requisitos previamente examinados, sí que hay una desobediencia a la autoridad desde el momento en que se constate el incumplimiento, porque el Gobierno y sus Ministros respectivos deben ser considerados autoridad de acuerdo con el art. 4 del RD 463/2020 y, por tanto, el incumplimiento de las restricciones impuestas por ellos en dicho Real Decreto, supone desobediencia a los efectos del art. 36.6 LOPSC. Asimismo, indica que el mandato recogido en el Real Decreto es claro, terminante y directo, y que no ofrece lugar a dudas sobre su cumplimiento.

En concreto, señala que “el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, determinó, en el art. 4, la autoridad competente, estableciendo, en sus dos primeros apartados que: “1. A los efectos del estado de alarma, la autoridad competente será el Gobierno. 2. Para el ejercicio de las funciones a que se hace referencia en este Real decreto, bajo la superior dirección del Presidente del Gobierno, serán autoridades competentes delegadas, en sus respectivas áreas de responsabilidad: a) La Ministra de Defensa. b) El Ministro del Interior. c) El Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. d) El Ministro de Sanidad. En estos términos es claro que las conductas contrarias a lo dispuesto en el Real Decreto por el que se declaraba el estado de alarma suponían desobediencia a la autoridad, sin resultar necesario un previo requerimiento de un agente para la comisión de la infracción administrativa. Así existe un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta y emanado de la autoridad competente. Existe debida notificación del mandato al obligado a cumplirlo, para que se tenga pleno conocimiento de su contenido y siendo publicado en el BOE y teniendo dicho mandato una extraordinaria difusión mediática. Y en el presente caso hay desobediencia del sujeto obligado a cumplirlo, sin llegar a cometer delito de desobediencia.”

Como vemos, cumple con los requisitos anteriormente expuestos por la jurisprudencia para que sea posible sancionar a los ciudadanos que incumplan las restricciones impuestas por la declaración del estado de alarma.

En la misma línea, incide al indicar que “En estos términos el incumplimiento de la obligación que se imponía en el artículo 7.1 suponía, por sí mismo, desobediencia a la autoridad, sin la necesidad de un requerimiento adicional, por parte de los agentes de la autoridad, que, de producirse y de haberse desobedecido, podría dar lugar, en su caso, al tipo penal previsto en el artículo 556 del Código Penal. El artículo 7.1 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, establecía una prohibición de tránsito por las vías y espacios de uso público salvo que concurriera una causa que justificara esa presencia. El mandato era claro, como también los supuestos (causas justificadas) que eximían de esa prohibición. En estos términos conviene recordar, siguiendo la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en cuanto al principio de tipicidad, que ello supone, en cuanto a las infracciones administrativas que la Ley contenga los elementos esenciales de las conductas antijurídicas (Sentencia del Tribunal Constitucional 145/2013, de 11 de julio, F. 3). El artículo 7.1 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, cumple con ese mínimo, y permite predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción ( Sentencia del Tribunal Constitucional 135/2010, de 2 de diciembre, F.4), al tiempo que se trata de una norma que queda revestida de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma (Sentencia del Tribunal Constitucional 83/2016, de 28 de abril, F.10). No existe, por tanto, vulneración alguna del principio de tipicidad en los términos denunciados por el recurrente.”

Del mismo modo, se pronuncia la SJCA Pamplona, 24 septiembre 2020 (VLEX 849743472), aunque es este caso da la razón al ciudadano por otros motivos.

5. Por otro lado, algunas sentencias: SJCA Logroño, 27 octubre 2020 (VLEX 851275118) y SJCA Vigo, 27 octubre 2020 (VLEX 851275122), han señalado que cabría plantearse otro tipo de sanciones más adecuadas al bien jurídico que se trata de proteger, el cual es la salud pública (derivado del art. 43 CE). Entre otras, destacan las infracciones y sanciones recogidas en la legislación sanitaria, esto es, art. 55 y ss. de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública y art. 32 y ss. de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.

Así, por ejemplo, indica la SJCA Vigo, 27 octubre 2020 (VLEX 851275122) que “La Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, tipifica una serie de infracciones relacionadas con conductas que constituyan un riesgo o daño grave o muy grave para la salud. Así, el artículo 57.2.a). 1º tipifica como infracción muy grave ‘La realización de conductas u omisiones que produzcan un riesgo o un daño muy grave para la salud de la población’. El artículo 57.2.b). 1º tipifica como infracción grave ‘La realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población, cuando ésta no sea constitutiva de infracción muy grave’, y el apartado 3º de este mismo precepto tipifica igualmente como infracción grave ‘El incumplimiento de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, si comporta daños para la salud, cuando no sea constitutivo de infracción muy grave’. Además, conforme al artículo 57.2.c). 1º, constituye infracción leve ‘El incumplimiento de la normativa sanitaria vigente, si las repercusiones producidas han tenido una incidencia escasa o sin trascendencia directa en la salud de la población’.”

En todo caso, hasta el momento las sanciones dirimidas en los tribunales se fundamentan en la infracción del art. 36.6 LOPSC, por lo que los razonamientos de las sentencias se centran en dicha cuestión y su relación con el principio de tipicidad.

6. La mayoría de los tribunales parecen decantarse por el primer razonamiento expuesto, al considerar que no se puede sancionar directamente al ciudadano que, presuntamente, incumple las restricciones impuestas por el RD 463/2020, puesto que se haría en quiebra del principio de tipicidad.

Aunque alguna sentencia destaca la posibilidad de imponer otro tipo de sanciones, lo cierto es que, hasta el momento, la sanción dirimida en los tribunales es la recogida en el art. 36.6 LOPSC. Dicha sanción, constitutiva de desobediencia a la autoridad, no podrá imponerse si no cumple los siguientes requisitos: a) Incumplimiento de las restricciones, b) orden de la policía para cesar en el incumplimiento y, c) no cese de la conducta.

No obstante, esta situación podría cambiar en el futuro, pues, el legislador, consciente de sus defectos, ha tratado de enmendarlos en sus posteriores decretos; así, parece reflejarse en el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, conocido como Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad, pues en su art. 31 (relativo al régimen sancionador) establecía que “1. El incumplimiento de las medidas de prevención y de las obligaciones establecidas en este Real Decreto-ley, cuando constituyan infracciones administrativas en salud pública, será sancionado en los términos previstos en el título VI -art. 55 y ss.- de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. […] 2. El incumplimiento de la obligación de uso de mascarillas establecido en el artículo 6 será considerado infracción leve a efectos de lo previsto en el artículo 57 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, y sancionado con multa de hasta cien euros”. Como podemos observar, ya se cumple aquí con el principio de tipicidad, dado que se hace referencia expresa a la sanción que lleva aparejada el incumplimiento de las medidas impuestas.

Asimismo, en la declaración del estado de alarma por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (prorrogado y vigente hasta el 9 de mayo de 2021), señala en su art. 15 (relativo al régimen sancionador) que “El incumplimiento del contenido del presente Real Decreto o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.”

Previamente, en el RD 463/2020, por el que se declara el primer estado de alarma por el COVID-19, solamente se refería en su art. 20 al “incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes”. De ahí toda la problemática sobre qué debe entenderse por autoridad, y si es directamente aplicable o no el art. 36.6 LOPSC.

7. Sin duda, no puede obviarse este matiz, el cual parece extender la posibilidad de sanción más allá del incumplimiento a las órdenes de la autoridad en base al art. 36.6 LOPSC, a otras infracciones, como las recogidas en la legislación sanitaria. En este sentido, hay que tener en cuenta tanto la normativa estatal como la legislación autonómica de cada región, puesto que la sanidad es una competencia compartida (art. 148.1. 21º y art. 149.1. 16º y 17º). Así, por ejemplo, además de la LGSP 2011, en Madrid, las sanciones se podrán imponer de acuerdo con la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid (art. 144 y ss.); en Valencia, sin perjuicio de la Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de Salud de la Comunitat Valenciana, destaca el Decreto-ley 11/2020, de 24 de julio, del Consell, de régimen sancionador específico contra los incumplimientos de las disposiciones reguladoras de les medidas de prevención ante la COVID-19, dictado específicamente para sancionar el incumplimiento de las medidas impuestas para la prevención del COVID-19 (aplicable desde el 25 de julio de 2020); también en otras Comunidades Autónomas, como Cataluña o Castilla y León, se han dictado similares decretos con régimen sancionador.

En definitiva, las multas impuestas durante el primer estado de alarma declarado por el RD 463/2020 están siendo y serán anuladas, en su mayoría, por falta de tipicidad de la sanción impuesta. Sin embargo, las que se impongan con base en los posteriores decretos no creemos que corran la misma suerte, dado que el legislador se ha preocupado de cumplir con el mencionado principio de tipicidad en los mismos, siendo de aplicación la legislación sanitaria existente o la dictada al efecto por las autoridades competentes. Todo ello, sin perjuicio de la posible aplicación del art. 36.6 LOPSC, si se cumple con los requisitos expuestos.

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