La función de control al gobierno ante supuestos excepcionales: el estado de alarma

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Autora: Mª Nieves Alonso García, Profesora Contratada Doctora de Derecho Constitucional de la Universidad Isabel I. Responsable de la línea de investigación “Derecho y TIC” englobada dentro del Grupo de Investigación “Tecnologías Digitales Aplicadas a las Ciencias Jurídicas y Económicas”. Miembro del Grupo de Investigación “Tecnologías Digitales Aplicadas a las Ciencias Jurídicas y Económicas”. DETIC UNIVERSIDAD ISABEL I. Correo electrónico: marianieves.alonso@ui1.es

1. Nociones básicas en torno a la función de control: La creación del Gobierno establece una relación de confianza y responsabilidad entre el Parlamento y el ejecutivo. En un modelo parlamentario racionalizado, con un poder ejecutivo fuerte que dirige la vida política, el control del Parlamento es la garantía de la división de poderes y de la exigencia de responsabilidad política.

La función de control del Ejecutivo es, en la actualidad, piedra angular de los Parlamentos, por lo que resulta decisivo que los procedimientos de control disponibles en las Cámaras sean exhaustivos.

El régimen parlamentario previsto en la Constitución regula los instrumentos extraordinarios de control en el Título V. Así, por un lado, hallamos la moción de censura constructiva del art. 113 mediante la cual el Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno. Por otro, la cuestión de confianza del art. 112 en virtud de la cual el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La contrapartida del Ejecutivo es el derecho de disolución de las Cámaras por el Presidente del Gobierno recogido en el art. 115 CE.

La función de control se implementa, más allá de los dos mecanismos clásicos del parlamentarismo racionalizado supra mencionados, en la petición de información al gobierno por parte de la cámara, en pleno o por sus comisiones, como destinatario o actor pasivo de la misma, y, además, en manifestar su opinión sobre las actuaciones gubernamentales, dimensión activa, y sobre las líneas políticas desempeñadas.

Estos instrumentos ordinarios de control son aquellos con los que los parlamentarios reclaman información, obligan al Gobierno a explicarse y a hacer públicas las razones de sus decisiones, también a rendir cuentas, a recibir críticas, y, en su caso, a tener que contrastar los criterios gubernamentales con las alternativas de la oposición.

Podemos evidenciar la existencia de distintas manifestaciones del control parlamentario: control-sanción, cuando la eficacia de la medida de control afecta esencialmente a la confianza o responsabilidad política del Parlamento ante el Gobierno; control ordinario, si la actividad de control se desliga de la confianza o responsabilidad política gubernamental.

Más precisamente, el control ordinario puede propiciar una sanción o responsabilidad difusa del Gobierno por cuanto aspira a la presión, al control social del poder y a la incitación hacia un futuro control electoral; pero se limita a ello sin alcanzar a la remoción del gobierno.

En esta misma línea, cabe mencionar como instrumento de control del Parlamento al Ejecutivo, las reprobaciones ministeriales o de otros cargos discrecionales, fundamentadas en el art. 111.2 CE y desarrolladas en el art. 184 del Reglamento del Congreso, conforme al cual toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición.

El Grupo Parlamentario interpelante o aquel al que pertenezca el firmante de la interpelación, deberá presentar la moción en el día siguiente al de la sustanciación de aquella ante el Pleno. La moción, una vez admitida por la Mesa, se incluirá en el orden del día de la siguiente sesión plenaria, pudiendo presentarse enmiendas hasta seis horas antes del comienzo de la misma. La Mesa admitirá la moción si es congruente con la interpelación. El debate y la votación se realizarán de acuerdo con lo establecido para las proposiciones no de ley. La consecuencia de esta moción de reprobación, es meramente política, sin que conlleve ningún efecto jurídico determinado.

La función de control es decisiva para los Parlamentos actuales y, por ello, es preciso acumular el máximo de mecanismos para que la supervisión y la rendición pública de cuentas de los Gobiernos sea lo más exhaustiva posible.

Cabría considerar que, el control parlamentario tiene en realidad dos momentos procedimentales. El estrictamente parlamentario y el de su presencia en los medios. Por ende, no es suficiente con alegar la naturaleza extraparlamentaria de la segunda fase para finalizar el debate. El Parlamento no solo deberá hacer esfuerzos para lograr el citado impacto, sino que, también, tendrá que desarrollar una política informativa propia que permita asegurar la recepción social de todas sus actividades y, singularmente, de aquellas que implican control del Gobierno.

En el Parlamento contemporáneo, la traslación del sistema de partidos a la Institución ha provocado la sustitución de la tradicional dialéctica Gobierno/ Parlamento por la que enfrenta a la mayoría parlamentaria con la minoría parlamentaria. Esta circunstancia tiene como consecuencia que la función de control pierda gran parte de su significación y se vea abocada a convertirse en una función vacía.

Un nuevo Parlamento pasa, ineludiblemente, por una nueva concepción del control, por un control más visible y eficaz. La eficacia y la difusión del control serán esenciales en un Parlamento moderno.

Nos centraremos en el control político, que, sin lugar a duda, cabe vincularlo a los derechos fundamentales en la medida en que su desarrollo es parte del ejercicio del cargo público representativo garantizado en el art. 23.2 CE. Asimismo, a través de este ejercicio también se permite, de manera indirecta, la participación ciudadana en los asuntos públicos por medio de “representantes libremente elegidos” (art. 23.1 CE).

2. Los supuestos de excepción en la Constitución Española. El estado de alarma: La crisis sanitaria en la que nos encontramos inmersos ha puesto de manifiesto la aplicación de uno de los supuestos de excepcionalidad constitucional del art. 116 de nuestra Carta Magna.

Como punto de partida de este análisis, el art. 116.2 CE establece que “el estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo”.

Sobre este particular, la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio prevé en su art. 6.1 que el estado de alarma “solo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga”.

Asimismo, conforme al art. 8 “el Gobierno dará cuenta al Congreso de los Diputados de la declaración del estado de alarma y le suministrará la información que le sea requerida. El Gobierno también dará cuenta al Congreso de los Diputados de los decretos que dicte durante la vigencia del estado de alarma en relación con éste”.

A este respecto, el Reglamento del Congreso regula en su art. 162 que “Cuando el Gobierno declarase el estado de alarma, remitirá inmediatamente al Presidente del Congreso una comunicación a la que acompañará el Decreto acordado en Consejo de Ministros. De la comunicación se dará traslado a la Comisión competente, que podrá recabar la información y documentación que estime procedente. En virtud del apartado segundo, si el Gobierno pretendiere la prórroga del plazo de quince días a que se refiere el art.116. 2 de la Constitución, deberá solicitar la autorización del Congreso de los Diputados antes de que expire aquél.

Los Grupos Parlamentarios podrán presentar propuestas sobre el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga hasta dos horas antes del comienzo de la sesión en que haya de debatirse la concesión de la autorización solicitada.

El debate tendrá lugar en el Pleno y se iniciará con la exposición por un miembro del Gobierno de las razones que justifican la solicitud de prórroga del estado de alarma y se ajustará a las normas previstas para los de totalidad.

Finalizado el debate se someterán a votación la solicitud y las propuestas presentadas. De la decisión de la Cámara se dará traslado al Gobierno.

Atendiendo a su regulación, se atribuye a los Grupos Parlamentarios la facultad de formular propuestas sobre la extensión del estado de alarma y las normas vigentes durante el mismo, que, en todo caso, se someterán a votación, cuyo resultado vinculará al Gobierno.

3. El control político en el estado de alarma: En un estado de coyuntura política ordinaria, el control político se ejerce tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado a través de preguntas, orales o escritas; peticiones de comparecencias de quienes integran el Gobierno y, en determinadas circunstancias, a través de la creación de comisiones de investigación.

Como se ha indicado en las líneas introductorias, en circunstancias de normalidad, la traslación del sistema de partidos a la Institución ha provocado la sustitución de la tradicional dialéctica Gobierno/ Parlamento por la que enfrenta a la mayoría parlamentaria con la minoría parlamentaria. Esta circunstancia tiene como consecuencia que la función de control pierda gran parte de su significación y se vea abocada a convertirse en una función vacía.

Se pone de manifiesto que, la tarea de la oposición en circunstancias normales no es fácil y que tenemos un sistema en el que el Gobierno y la mayoría parlamentaria que lo apoya disponen de múltiples posibilidades de “controlar el control” que pretenda llevar a cabo la oposición.

En circunstancias excepcionales como las vividas en la actualidad, cabe plantearse ¿qué ocurre con el control parlamentario con un estado de alarma en vigor? La Constitución veta una hipotética disolución del Congreso y garantiza su funcionamiento al establecer el art. 116.5 CE que “no podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados”. Asimismo, hace hincapié en señalar que “la declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes” (art. 116.6 CE).

Por tanto, conforme a nuestra previsión constitucional, cabe y debe ejercerse el control político del Gobierno durante la vigencia del estado de alarma. En este período, y hasta la fecha, ha habido diversas sesiones del Pleno para la convalidación de los Decretos-leyes aprobados, así como para debatir la prórroga y sus eventuales condiciones.

En concreto, al aprobarse la primera prórroga se acordó a través de la Resolución de 25 de marzo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo que, “el Gobierno remitirá semanalmente al Congreso de los Diputados información documental estructurada de la ejecución de las distintas medidas adoptadas y valoración de su eficacia para contener el virus COVID-19 y mitigar su impacto sanitario, económico y social”.

En aras de que el presente nos permita replantearnos el futuro, sería conveniente emprender una modificación de los reglamentos parlamentarios para prever una respuesta eficiente y solvente ante unas circunstancias como las presentes.

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